Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020r., sygn. akt III SA/Po 855/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skargi [...] na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 8 listopada 2019r. - w pkt 1 stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Zarząd Województwa Wielkopolskiego, zaskarżając ten wyrok, na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (t.j.: Dz.U. z 2020r. poz. 818), zwanej ustawą wdrożeniową, oraz na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi Zarząd zarzucił, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:
- 1. prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, "polegające na uznaniu, że faktyczne zużycie środków, jak zostało zgodnie z pkt 1 powyżej zinterpretowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sformułowanie wskazanego przepisu zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania" - następuje w momencie zawarcia umów o dofinansowanie wyczerpujących kwotę alokacji w danym działaniu;
- 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że zawarcie umowy o dofinansowanie lub wydanie decyzji o dofinansowaniu projektu oznacza faktyczne wyczerpanie środków objętych alokacją;
- 3. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej polegające na uznaniu, że ogłoszenie przez organ listy o jakiej mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, nie spełnia hipotezy zawartej w art. 66 ust. 2 tejże ustawy odnośnie wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania, w sytuacji gdy lista ta obejmuje wszystkie środki, jakie pozostały jeszcze w danym działaniu, a następnie przyjęcie, że organ naruszył prawo odmawiając rozpatrzenia protestów w związku z ogłoszeniem wskazanej listy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie na rozprawie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).
Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).
Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na określonych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie, wyrażona w komplementarnych zarzutach kasacyjnych i ich uzasadnieniu, sprowadza się do zagadnienia, czy wyczerpanie środków na dofinansowanie projektów w ramach programów regionalnych następuje – jak przyjmuje instytucja zarządzająca programem – stosownie do art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej w dacie ogłoszenia listy projektów wybranych do dofinansowania; czy też - jak przyjął Sąd I instancji w oparciu o art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej – dopiero w dacie zawarcia umów o dofinansowanie projektów; a w konsekwencji, czy doszło w sprawie do wyczerpania tych środków, skutkującego pozostawieniem protestu bez rozpoznania.
Tak zarysowana istota sporu była już wielokrotnie przedmiotem analizy orzecznictwa sądów administracyjnych. Zresztą w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, dokonując wykładni zawartego w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej pojęcia "wyczerpania kwota przyznana na dofinansowanie projektów" oparł się na poglądach orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wyrażonych w przywołanych przez Sąd I instancji orzeczeniach. Podzielając dotychczasowe poglądy judykatury co do sposobu rozumienia tego pojęcia – Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie stwierdza, że wobec braku definicji ustawowej tego pojęcia należy odwołać się do jego potocznego rozumienia. W tym zaś ujęciu wieloznaczne słowo "wyczerpać" oznacza "czerpiąc czymś wybrać; opróżnić coś, ogołocić z czegoś, wyeksploatować; spowodować osłabienie, spadek, utratę sił, osłabić fizycznie lub psychicznie (Słownik języka polskiego, M. Szymczak (red.), Warszawa 1981, s. 790).
Powyższe znaczenia pozwalają przyjąć, w ślad za judykaturą, że pojęcie to wskazuje na definitywne zużycie, wyczerpanie czegoś (rzeczy, tematu, sił) – tak wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2018r., I GSK 156/18. Przyjąć więc trzeba, że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Od tego bowiem momentu powstaje po stronie beneficjenta roszczenie o wypłatę środków finansowych. Nie chodzi przy tym o faktyczne wydatkowanie tych środków. Oczywistym jest, że wraz z zawarciem umowy o dofinansowanie projektu nie następuje wypłata dofinansowania gdyż sposób jej wypłaty i wydatkowania następuje według przyjętego harmonogramu (tak np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020r., I GSK 300/20).
Judykatura stwierdza, że "rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpane. (...) użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wydatkowania. Za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.
Przepis ten stanowi, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Wynika z tego, że samo umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy" (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020r., I GSK 300/20, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019r., I GSK 1855/19, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011r., II GSK 1380/11). Mimo zatem pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny przez dany projekt, niespełnianie później kryteriów konkursowych obliguje właściwą instytucję do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie tego projektu, jej wypowiedzenia lub zwrotu całości lub części udzielonego wsparcia.
Właściwa instytucja nie może być bowiem związana wadliwie dokonaną oceną projektu w ramach ogłoszonego naboru i w konsekwencji zobowiązana do zawarcia umowy lub kontynuowania jej realizacji, w sytuacji gdy projekt nie spełnia kryteriów wyboru (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013r., II GSK 115/13). W praktyce też w toku postępowania mogą być prowadzone procedury związane z przydzielaniem środków, może też nie dojść do zawarcia z niektórymi podmiotami zakwalifikowanymi do dofinansowania umów o dofinansowanie, na skutek rezygnacji tych podmiotów lub też z innych przyczyn, co spowoduje uwolnienie się środków pieniężnych przeznaczonych na ten cel i otworzy się możliwość na dofinansowanie kolejnego projektu z listy. "Wyczerpanie/brak kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" musi znajdować swoje odzwierciedlenie w rzeczywistości i skutkować obiektywnym brakiem możliwości udzielenia wsparcia finansowego, a to w związku z rozdysponowaniem w ramach działania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a w konsekwencji z brakiem możliwości zaspokojenia oczekiwań innych jeszcze wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie zgłoszonych przez nich projektów w ramach konkursu w danym działaniu.
To zaś następuje wraz z definitywnym i ostatecznym rozdysponowaniem kwoty alokacji poprzez zawarcie umów lub wydanie decyzji będących podstawą dofinansowania konkretnych projektów, których finansowanie zabezpieczone jest tak właśnie kontraktowanymi dla nich i absorbowanymi przez nie środkami finansowymi. Tylko w ten sposób, zważywszy na konsekwencje wynikające z art. 46 ust. 3 oraz art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, może bowiem dojść do miarodajnej - bo osadzonej na gruncie poddających się sprawdzeniu faktów i okoliczności - oceny ziszczenia się przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, o której mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy, a mianowicie "wyczerpania/braku kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" (por. np. wyroki NSA z dnia: 13 marca 2013r., II GSK 267/18; 5 grudnia 2017r., II GSK 3577/17; 18 października 2017r., II GSK 3172/17). Tak więc dopiero podpisanie umów o dofinansowanie lub wydanie decyzji o dofinansowaniu stosownie do art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, na łączną kwotę rozdysponowującą przeznaczone na ten cel środki pieniężne w ramach działania, obiektywnie daje podstawę do uznania, że zostały one wyczerpane (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2018r., I GSK 159/18).
Dodać trzeba, że "oprócz spełnienia kryteriów, na podstawie których dokonano wyboru projektu do dofinansowania potencjalny beneficjent zobowiązany jest przed zawarciem umowy do dokonania czynności i złożenia dokumentów wskazanych w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3 [ustawy wdrożeniowej – dopisek NSA]. Zwrócić również należy uwagę na prezentowany w orzecznictwie słuszny pogląd, iż w świetle art. 52 ust. 2 ustawy z 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 instytucja zarządzająca zobowiązana jest do sprawdzenia spełnienia warunków dofinansowania przed podpisaniem umowy" (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016r., II GSK 5141/16, LEX nr 2190695). A zatem "to nie sytuacja faktyczna zaistniała w chwili złożenia wniosku o dofinansowanie, także nie okoliczności faktyczne istniejące w chwili oceny merytorycznej projektu, jak również fakty z chwili ogłoszenia wyników konkursu decydują o dofinansowaniu.
Przesądzający jest natomiast stan faktyczny istniejący w dacie podpisywania umowy o dofinansowanie projektu. (...) sytuacja z daty umowy musi być zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym regulacjami konkursu" (tak wyrok NSA z dnia 11 marca2020r., I GSK 300/20). Podzielić też należy pogląd judykatury, że "umieszczenie projektu na liście do dofinansowania ma charakter względnie wiążący, skoro może on być zweryfikowany bezpośrednio przed podpisaniem umowy lub wydaniem decyzji o dofinansowanie projektu" (tak wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2018r., I GSK 156/18); a "wybór projektu ma (...) jedynie charakter deklaratoryjny, konstytutywne przyznanie dofinansowania następuje dopiero w momencie podpisania umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu. Wówczas dochodzi do faktycznego rozdysponowania kwoty przeznaczonej na dofinansowani" (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019r., I GSK 1855/19, tak też wyrok NSA z dnia 23 marca 2018r. oraz wyrok NSA z dnia 13 marca 2018r., II GSK 267/18).
Powyższa wykładnia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie znajduje potwierdzenie w treści art. 65 ustawy wdrożeniowej, w myśl którego "procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania". Treść tego przepisu może wskazywać – jak dostrzega judykatura – że dopiero zawarcie umowy o dofinansowanie czyni postępowanie wywołane protestem bezzasadnym (tak wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2018r., I GSK 156/18).
Zważywszy na powyższe powszechnie przyjmowane poglądy co do wykładni pojęcia "wyczerpania kwota przyznana na dofinansowanie projektów" nie sposób – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – podważyć prawidłowości kwestionowanego skargą kasacyjną stanowiska zaskarżonego wyroku, że wyczerpanie środków na dofinansowanie "następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania – rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów". Wobec tego nie jest również zasadne stanowisko organu, wedle którego wybranie wniosków do dofinansowania – rozumiane jako zamieszczenie wniosków na zatwierdzonej liście rankingowej – rodzi po stronie organu nienaruszalne zobowiązanie do podpisania umowy o dofinansowanie, a w konsekwencji, że jest to tożsame z "wyczerpaniem dofinansowania".
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.