Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 stycznia 2008 r., sygn. akt I GSK 335/07

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 1145/06 w sprawie ze skargi G. – P. Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty refundacji wywozowej oraz nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego w pkt II, III i IV, a w pozostałej części skargę oddalił. Ponadto stwierdził, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz G. – P. Sp. z o.o. częściowy zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd oparł swe ustalenia na następującym stanie faktycznym:

Prezes Agencji Rynku Rolnego w dniu [...] października 2004 r. udzielił Spółce G. – P. pozwolenia nr [...] na wywóz z wcześniejszym wyznaczeniem refundacji 146.880 kg śmietanki zagęszczonej sterylizowanej o kodzie 0402 21 91 9100. W dniu [...] października 2004 r. Spółka zgłosiła do wywozu 14.688 kg produktu o kodzie 0402 21 11 9900 w ramach zgłoszenia celnego [...] oraz złożyła wniosek WPR1 nr [...] o wypłatę refundacji do wywozu tego towaru.

W trakcie procedury wywozu towar poddano kontroli fizycznej oraz pobrano z niego próbki do badań laboratoryjnych w celu sprawdzenia prawidłowości zadeklarowanej w zgłoszeniu celnym klasyfikacji taryfowej towaru. W sprawozdaniu z badań Centralne Laboratorium Celne nie odniosło się do kwestii zgodności lub niezgodności zadeklarowanej przez Spółkę klasyfikacji taryfowej, z uwagi na fakt, iż stanowiła ona przedmiot postępowania prowadzonego przez Izbę Celną w W. na wniosek Spółki w sprawie wydania Wiążącej Informacji Taryfowej.

W dniu [...] kwietnia 2005 r. Dyrektor Izby Celnej w W. wydał Wiążącą Informację Taryfową, w której jako właściwy dla przedmiotowego towaru wskazano kod 0401 30 31 9100. Następnie Spółka przekazała WIT do Agencji Rynku Rolnego uznając, iż stanowi ona podstawę do pozytywnego rozliczenia pozwoleń dotyczących wywozu produktu, a tym samym zwrotu wniesionych zabezpieczeń oraz wypłaty refundacji do dokonanych wysyłek towaru.

Spółka G. – P. w dniu [...] lipca 2005 r. złożyła wniosek o sprostowanie wskazanego w zgłoszeniu celnym kodu wywożonego towaru. Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w C. dokonał w zgłoszeniu celnym zmiany kodu towaru, zastępując deklarowany przez Spółkę kod 0402 21 11 9900 kodem 0401 30 31 9100. Ponadto Spółka wystąpiła również do Prezesa Agencji Rynku Rolnego o umożliwienie zmiany kodu z 0402 21 91 9100 na 0401 30 31 9100 w pozwoleniach udzielonych Spółce w okresie od dnia [...] października do dnia [...] października 2004 r. na wywóz tego towaru z refundacją. Spółka podniosła, że we wnioskach o wydanie powyższych pozwoleń wskazała kod 0402 21 91 9100, ze względu na zakwestionowanie przez Laboratorium Celne kodu 0401 30 31 9100, który stosowano przy wcześniejszych wysyłkach towaru.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Agencja Rynku Rolnego wyjaśniła w piśmie z dnia [...] lipca 2005 r., że zgodnie z prawem wspólnotowym, określającym zasady stosowania systemu pozwoleń na wywóz o wcześniejszym ustaleniu refundacji dla produktów rolnych, nie można dokonywać zmian wpisów umieszczonych w pozwoleniach po ich wydaniu.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] Prezes Agencji Rynku Rolnego odmówił Spółce G. – P. wypłaty refundacji wywozowej na wniosek WPR1 z dnia [...] października 2004 r. oraz nałożył karę w wysokości 14.082,06 zł tytułem wnioskowania o nienależną wypłatę refundacji. W uzasadnieniu organ podniósł, że pozwolenie na wywóz dotyczyło produktu o kodzie 0402 21 91 9100. W zgłoszeniu wywozowym oraz we wniosku WPR1 o wypłatę refundacji do wywozu dokonanego w ramach powyższego pozwolenia Spółka zadeklarowała z kolei kod 0402 21 11 9900. Organ wskazał, iż kody wskazane w pozwoleniu, wniosku o refundację oraz zgłoszeniu celnym należą do tej samej 3 grupy produktów.

Zatem, zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999, przedmiotowe pozwolenie było również ważne dla wywozu produktu wskazanego we wniosku o refundację i zgłoszeniu wywozowym. Prezes Agencji Rynku Rolnego stwierdził jednakże, iż udzielone Spółce pozwolenie nie było ważne dla faktycznie wywiezionego towaru, gdyż właściwym dla niego kodem był kod 0401 30 31 9100. W związku z powyższym nie został spełniony wymóg uprawniający do refundacji wywozowej.

Orzekając na skutek odwołania Spółki, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że posiadane przez Spółkę pozwolenie nie uprawniało do otrzymania refundacji do faktycznie wywiezionego towaru o kodzie 0401 30 31 9100, gdyż nie należy on do tej samej grupy produktów co towar o kodzie 0402 21 91 9100, na wywóz którego Spółka otrzymała pozwolenie. Organ odwoławczy stwierdził również, że Prezes Agencji Rynku Rolnego, nakładając na Spółkę karę pieniężną, wziął pod uwagę okoliczności podnoszone przez Spółkę i uznał, iż żądanie wypłacenia kwoty refundacji wyższej od należnej było działaniem nieumyślnym, a nie zawinionym i naliczył niższy wymiar kary. Ponadto wyjaśnił, iż w przypadku nieumyślnego działania przedsiębiorcy, przepisy wspólnotowe nie przewidują możliwości odstąpienia od kary.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., orzekając w niniejszej sprawie, nie podzielił zarzutów skargi dotyczących odmowy wypłaty refundacji wywozowej na wniosek Spółki G. – P., natomiast za słuszne uznał zarzuty odnoszące się do wymierzenia Spółce kary z tytułu wnioskowania o nienależną wypłatę refundacji. Zdaniem Sądu, organ I instancji słusznie stwierdził, że Spółka nie dokonała wywozu towaru objętego pozwoleniem i wnioskiem o refundację. Z uwagi na to, iż pozwolenie nie było ważne dla faktycznie wywiezionego towaru, wnioskowana refundacja nie była należna, a wywóz towaru objętego pozwoleniem nie został dokonany, w związku z czym refundacja nie mogła być obniżona.

Za chybione Sąd I instancji uznał stanowisko skarżącej Spółki, że nie można w niniejszej sprawie kumulatywnie zastosować sankcji z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999 w postaci obniżenia refundacji o karę oraz sankcji z art. 51 ust. 5 w postaci odmowy przyznania refundacji i nałożenia kary. W ocenie Sądu, trafnie organ odwoławczy wyjaśnił, że nie można obu tych przepisów rozpatrywać osobno, z uwagi na to, iż art. 51 ust. 5 wprost odwołuje się do art. 51 ust.

1. Niedokonanie wywozu towaru wskazanego w pozwoleniu, ani innego towaru należącego do tej samej grupy produktów oznacza bowiem, że skarżąca nie wypełniła podstawowego warunku uprawniającego do refundacji. Z treści art. 51 ust. 5 wynika również, iż w przypadku niedokonania wywozu towaru objętego pozwoleniem, karę przewidzianą w ust. 1 stosuje się zawsze, z wyjątkiem przypadków określonych w ust. 3, przy czym jej wysokość należy zróżnicować w zależności od oceny, czy zachowanie eksportera było niezawinione, czy też było działaniem umyślnym.

Za błędny Sąd uznał również zarzut skarżącej, że w świetle przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 174/99 dla zaszeregowania produktów decydujące znaczenie mają kategorie ustalone w załączniku I do tego rozporządzenia i zgodnie z przyjętą w nim klasyfikacją, wszystkie towary oznaczone kodem 0401 i 0402 należą do tej samej IV kategorii, a więc spełniają warunki do uznania ważności wydanego pozwolenia również na towar o zmienionym kodzie, w związku z czym brak jest podstaw do zastosowania sankcji z art. 51 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999. Zgodnie bowiem z treścią art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1291/2000 z dnia 9 czerwca 2000 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu pozwoleń na wywóz i przywóz oraz świadectw o wcześniejszym ustaleniu refundacji dla produktów rolnych – określonego w pozwoleniu towaru (jego kodu, opisu) nie można zmieniać, a wpis ten jest ostatecznie wiążący.

Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy trafnie ocenił, iż pozwolenie nie było ważne dla faktycznie wywiezionego towaru, wskutek czego Spółka nie spełniła warunku uprawniającego do refundacji za wywieziony towar. W związku z powyższym zaskarżona decyzja w części dotyczącej odmowy wypłaty wnioskowanej refundacji wywozowej odpowiada prawu.

Za zasadne Sąd uznał z kolei zarzuty dotyczące nieprawidłowej interpretacji oraz niezastosowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pkt 64 preambuły i art. 51 ust. 3 lit. b) rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999 i odstąpienia od wymierzenia Spółce kary z tytułu wnioskowania o nienależną wypłatę refundacji. Zdaniem Sądu, kluczowe znaczenie dla ustalenia czy w sprawie może mieć zastosowanie art. 51 ust. 3 lit. b) rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999, ma zbadanie czy pisma złożone przez Spółkę w Agencji Rynku Rolnego mogą zostać uznane za powiadomienie o tym, iż wnioskowana refundacja jest nadmierna.

Sąd podniósł, że skarżąca jako powiadomienie, o którym mowa powyżej, wskazała pismo z dnia [...] maja 2005 r. skierowane do Prezesa Agencji Rynku Rolnego, a więc do właściwego organu odpowiedzialnego za naliczanie i wypłacanie refundacji wywozowych. W piśmie tym nie wskazano wprawdzie konkretnych zezwoleń i wniosków o refundacje, jednakże z jego treści wynika jakiej sprawy dotyczy, zważywszy, że nawiązuje ono do pisma Agencji z dnia [...] grudnia 2004 r., wskazuje kod wywożonego towaru, a do pisma załączono WIT. O tym, iż Prezes Agencji Rynku Rolnego wiedział do jakich zezwoleń i wniosków pismo to się odnosi, świadczy również jego odpowiedź z dnia [...] maja 2005 r., w której wskazano pozwolenia i wnioski skarżącej Spółki.

We wskazanym powyżej piśmie Spółki brakuje co prawda stwierdzenia, że "wnioskowana refundacja jest nadmierna", jednakże w ocenie Sądu I instancji, brak takiego sformułowania nie może wykluczać możliwości zastosowania art. 51 ust. 3 lit. b) rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999. Przepis ten nie zobowiązuje do użycia dokładnie takiego stwierdzenia, wymagając jedynie powzięcia przez eksportera przekonania, iż wnioskowana przez niego refundacja jest nadmierna i powiadomienia o tym właściwego organu. Forma tego powiadomienia oraz jego treść, ze względu na brak odpowiedniego uregulowania, może być zatem inna.

Ponadto Sąd stwierdził, że z uwagi na całokształt działania Spółki oraz jej współpracę z organami administracji, Prezes Agencji Rynku Rolnego powinien poinformować Spółkę o treści art. 51 ust. 3 lit. b) rozporządzenia Komisji (WE) oraz wezwać ją do sprecyzowania, czy pismo z dnia [...] maja 2005 r. jest powiadomieniem o nadmiernej refundacji. Należało mieć również na uwadze, że już sama odmowa wypłaty refundacji wywozowej stanowi sankcję współmierną do stopnia zawinienia skarżącej Spółki. Ponadto okres, w jakim Spółka otrzymała przedmiotowe pozwolenie oraz korzystała z systemu refundacji, był okresem, w którym przedsiębiorcy nie dysponowali jeszcze odpowiednią wiedzą i ukształtowaną praktyką w tej materii. Rola organów administracji w takiej sytuacji w pomocy przy korzystaniu z systemu refundacji powinna być szczególna, a przestrzeganie zasad kodeksu postępowania administracyjnego rzetelne.

Od powyższego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w części dotyczącej:

1. - uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2006 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] marca 2006 r. w pkt II, III, IV;
2. - stwierdzenia, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku;
3. - zasądzenia od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz G. – P. Sp. z o.o. kwoty 1412,00 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Organ w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
2. 1) art. 51 ust. 3 lit. b) rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999 ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz. Urz. WE L 102/11 z dnia 17 kwietnia 1999 r. ze zm.) poprzez zastosowanie powyższego przepisu do stanu faktycznego występującego w sprawie oraz przyjęcie, iż w treści powiadomienia, o którym mowa w art. 51 ust. 3 lit. b) ww. rozporządzenia nie wymaga się stwierdzenia przez eksportera, iż wnioskowana refundacja jest nadmierna;
3. 2) pkt 64 Preambuły ww. rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż postanowienia pkt 64 Preambuły mogą być zastosowane w stanie faktycznym występującym w sprawie oraz przyjęcie, że oczywisty błąd uznany przez odpowiednie władze, o którym mowa w pkt 64 Preambuły, obejmuje zaistniały w sprawie Spółki przypadek wyjątkowy, uzasadniający odstąpienie przez organ orzekający od stosowania nałożonej kary.
4. II. naruszenie przepisów postępowania, mających istoty wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej: p.u.s.a., poprzez błędne ustalenie, że pismo Spółki z dnia [...] maja 2005 r. skierowane do Prezesa Agencji Rynku Rolnego stanowi powiadomienie wypełniające przesłanki z art. 51 ust. 3 lit. b) ww. rozporządzenia do odstąpienia od wymierzenia kary z tytułu wnioskowania o nienależną refundację oraz, że działanie organu orzekającego naruszyło art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a.;
6. 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ orzekający ustalając stan faktyczny, a w szczególności stwierdzając nieprawidłowo, że Spółka nie złożyła powiadomienia, o którym mowa w art. 51 ust. 3 lit. b) ww. rozporządzenia, nie dokonał w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, czym naruszył art. 77 § 1 k.p.a.;
7. 3) art. 200 i art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. poprzez zasądzenie na rzecz G. – P. Sp. z o.o. części kosztów postępowania, podczas gdy skarga winna zostać oddalona w całości, co za tym idzie Spółce zwrot kosztów nie przysługiwał;
8. 4) poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, podczas gdy skarga podlegała oddaleniu w całości, a co za tym idzie brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że aby uznać, iż pismo spełnia przesłanki powiadomienia, o którym mowa w art. 51 ust. 3 lit. b) powołanego powyżej rozporządzenia, powinno ono być skierowane do Prezesa Agencji Rynku Rolnego niezwłocznie po powzięciu przez eksportera przekonania, wiedzy, iż wnioskowana przez niego refundacja jest nadmierna oraz wyraźnie informować o tej wiedzy. Niezależnie zatem od formy pisma, z jego treści powinno jednoznacznie wynikać, że według aktualnej wiedzy eksportera, wnioskowana refundacja jest nadmierna. Przepis jasno wskazuje, że informacja taka jest elementem koniecznym powiadomienia i nie można próbować jej wyinterpretować z treści pisma. Wymóg zawarcia w piśmie powyższej informacji nie jest narzucony przez organy administracji, lecz wprost wynika z prawa unijnego.

W związku z powyższym organ podniósł, że pismo niezawierające informacji, że wnioskowana refundacja jest nadmierna, nie spełnia przesłanek do uznania go za powiadomienie, o którym mowa w art. 51 ust. 3 lit. b) ww. rozporządzenia i nie może stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, w treści pisma Spółki z dnia [...] maja 2005 r. znajduje się jedynie wyjaśnienie okoliczności, które miały wpływ na wskazanie przez Spółkę błędnego kodu produktu we wniosku o pozwolenie na wywóz produktu z refundacją. Nie wynika z niego natomiast informacja, iż wnioskowana refundacja do wywozu produktów dokonanego na podstawie otrzymanych pozwoleń jest nadmierna.

Organ podkreślił, że cały materiał dowodowy został zbadany wszechstronnie, dokonano jego właściwej oceny oraz właściwie ustalono stan faktyczny. W jego ocenie, Sąd I instancji dokonał błędnej oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, niewłaściwie zinterpretował pismo Spółki, a co za tym idzie błędnie ustalił stan faktyczny i przyjął naruszenie przez organ art. 77 § 1 k.p.a. Tym samym Sąd naruszył art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, który stanowi, iż oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje.

Organ wnoszący skargę kasacyjną podniósł również, że przyjęcie, iż "oczywisty błąd uznany przez odpowiednie władze", o którym mowa w pkt 64 Preambuły ww. rozporządzenia, obejmuje zaistniały w niniejszej sprawie przypadek wyjątkowy, uzasadniający odstąpienie przez organ orzekający od nałożenia kary, jest wynikiem mylnego zrozumienia treści tego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie jako bezpodstawnej, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W postępowaniu kasacyjnym, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej; bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

I. Działając w granicach podstaw kasacji, ze względu na konsekwencje procesowe rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego w aspekcie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, należało w pierwszej kolejności rozważyć zarzuty o tym charakterze, z uwzględnieniem szczególnej zasady odpowiedzialności eksportera w systemie refundacji wywozowych, w warunkach przyznawania wspólnotowej pomocy wyłącznie na wniosek eksportera oraz finansowanie systemu przez budżet wspólnotowy.

Oceniając sprawę z tego punktu widzenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela podniesionych w kasacji zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 3 lit. b) cyt. rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz. Urz. WE L. 102/11), z poniższych względów.

Rozporządzenie Komisji wyłączyło odpowiedzialność karną eksportera przewidzianą w ust. 1 lit. a) w razie stwierdzenia przesłanek określonych w art. 51 ust. 3 lit. b), tj. okoliczności pozwalających na stwierdzenie zaistnienia "przypadku wyjątkowego", stwierdzenia przez eksportera, "że wnioskowana refundacja jest nadmierna" oraz "niezwłocznego powiadomienia o tym właściwych władz z własnej inicjatywy i w formie pisemnej" - z wyłączeniem sytuacji określonej w dalszej części analizowanej normy, a więc uprzedniego "powiadomienia przez właściwe władze o zamiarze zbadania jego wniosku lub (gdy) eksporter dowiedział się o takim zamiarze, lub właściwe władze wcześniej ustaliły, że wnioskowana refundacja jest nieprawidłowa".

Spór dotyczy interpretacji podstawy wyłączenia odpowiedzialności uwarunkowanej konkretnymi okolicznościami postępowania eksportera ubiegającego się o przyznanie refundacji, które ze swej istoty należą do przesłanek względnych, podlegających względnie elastycznej ocenie i w swych skutkach wpływających na zmienną ocenę dyspozycji ust. 1 lit. a). Rodzaj wyartykułowanych powyżej przesłanek ze swej istoty pozostaje w związku z zasadami legalności, pewności prawa i proporcjonalności (m.in. wyrok ETS z dnia 14.04.2005 r. C-385/03, Zb.Orz.s.l-2997, pkt 31 w sprawie Kaserei Champignion Hofmeister). Lektura powołanych orzeczeń ETS wskazuje, że w szczególności zasadę proporcjonalności kar do stwierdzonych uchybień eksportera, Trybunał rozważał w kontekście nabytego doświadczenia i celu uregulowań wspólnotowych - z uwzględnieniem potrzeby tworzenia warunków w zwalczaniu nieprawidłowości i oszustw w związku z przyznawaniem refundacji oraz z niezbędnością zakreślenia granic wykraczania ponad to, co jest konieczne dla osiągnięcia tych celów.

Regulacja prawna zawarta w art. 51 ust. 3 lit. b) rozporządzenia ma niewątpliwie charakter publicznoprawny i w tym zakresie - na co zresztą zasadnie wskazuje się w skardze kasacyjnej - podlega ścisłej wykładni, zaś w części dotyczącej złożenia "z własnej inicjatywy" pisemnego oświadczenia eksportera o zaistnieniu "sytuacji wyjątkowej" - prywatnoprawny charakter, podlega więc ocenie z uwzględnieniem treści przepisu art. 65 § 2 KC. Wychodząc z tego punktu widzenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że dla wywołania pozytywnego dla eksportera skutku określonego w art. 51 ust. 3 lit. b) cyt. rozporządzenia pod rygorem jego utraty, w treści powiadomienia zawarty winien być ściśle werbalnie wyartykułowany przez eksportera zwrot w brzmieniu "wnioskowana refundacja jest nadmierna". Nie oznacza to jednak, że interpretowany przepis art. 51 ust. 3 lit. b) wg reguł językowych nie stanowi podstawy do przypisania mu sensu, a strona postępowania nie powinna go rozumieć zgodnie z zasadami składni i znaczenia języka, w którym został sporządzony.

Jest to jednak tylko domniemanie, które w kontekście treści analizowanej normy nie może być poddane arbitralnej ocenie. Gdyby prawodawca postanowił nadać postulowanemu przez kasatora postanowieniu werbalnie kwalifikowany rygor, na eksportera nałożyłby obowiązek złożenia deklaracji wg normatywnie ustalonego wzoru, analogicznie jak ma to miejsce w przypadku uznawania towarów "za pochodzące" ze Wspólnoty Europejskiej (art. 16 Porozumienia podpisanego w Brukseli z dnia 24 czerwca 1997 r. dotyczącego definicji pojęcia "produkty pochodzące" i metod współpracy administracyjnej - Dz. U. z 1997 r. Nr 104, poz. 662). Zważywszy, że negatywne rozstrzygnięcie administracyjne wyprowadza się wprost z treści oświadczenia woli eksportera, ustalenie rzeczywistego kształtu tego oświadczenia wymaga jego wykładni w świetle art. 65 KC stosownie do okoliczności, w których zostało złożone.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej co do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji pkt 64 Preambuły rozporządzenia, a w szczególności postulowanej przez autora kasacji dopuszczalności jej odniesienia wyłącznie do "oczywistego błędu" - przesłanki określonej w art. 51 ust. 3 lit. b). Dyrektywa stosowania sankcji bez względu na subiektywny aspekt winy w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania systemu refundacji wywozowych - z postulatem odstąpienia w niektórych wyjątkowych przypadkach od stosowania sankcji, "w szczególności w przypadku oczywistego błędu uznanego przez odpowiednie władze, i ustalenia poważniejszych sankcji w przypadku działania umyślnego, z uwarunkowaniem zastosowania tych środków do ich "konieczności" i "współmierności", "dostatecznie zniechęcających i jednolicie stosowanych we wszystkich Państwach Członkowskich" - ma charakter kierunkowy oraz zastosowanie w szerszym zakresie.

Ocena ta - co do zasady - nie narusza wspólnotowego standardu odpowiedzialności eksportera, wedle którego wina albo ewentualny błąd kontrahenta wchodzą w zakres normalnego ryzyka handlowego i w transakcjach handlowych nie można ich uznać za niemożliwe do przewidzenia. Odmienna interpretacja treści Preambuły rozporządzenia Komisji nie wytrzymuje krytyki, zważywszy na jej walor pomocniczości w stosowaniu przepisów rozporządzenia w sytuacjach granicznych.

1. II. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim nietrafny jest zarzut "błędnego ustalenia" przez sąd administracyjny, że pismo Spółki z dnia [...] maja 2005 r. skierowane do Prezesa Agencji Rynku Rolnego stanowi powiadomienie wypełniające przesłanki z art. 51 ust. 3 lit. b) rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999 ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz. Urz. WE L 102/11 z dnia 17 kwietnia 1999 r. ze zm.). W świetle powołanego art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd I instancji nie zastąpił organów administracji publicznej w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy, a wyłącznie ocenił je pod względem zgodności z prawem.

Mając zaś na uwadze cywilnoprawny charakter oświadczenia eksportera, o czym była mowa wyżej, wyłaniające się wątpliwości co do rzeczywistej treści pisma Spółki z dnia [...] maja 2005 r., mającego ewentualnie wywołać skutki materialnoprawne określone w art. 51 ust. 3 lit. b), możliwe były do usunięcia, w zbiegu z treścią art. 65 § 2 KC, za pomocą tzw. kombinowanej metody wykładni oświadczeń woli. Przyjęcie tejże wykładni pozwala ustalić treść pisma strony z uwzględnieniem subiektywnego wzorca wykładni oświadczenia woli składanego organowi administracji publicznej z chwili jego zgłoszenia, zgodnie z intencją strony i z zachowaniem znaczenia regulacji materialnoprawnej (vide: wyroki SN z 22.03.2006 r. SN II CSK 30/06; 7.03.2007 r. II CSK 489).

W opisanym stanie sprawy, zatem trafnie Sąd I instancji wskazał, że Prezes Agencji Rynku Rolnego przy respektowaniu zasad wyrażonych w art. 7, 8 i 9 k.p.a., po otrzymaniu przedmiotowego pisma winien wezwać Spółkę do wyjaśnienia, czy pismo ma charakter powiadomienia o nadmiernej refundacji w rozumieniu art. 51 ust. 3 lit. b) cyt. rozporządzenia Komisji, czy też złożenie go miało cel inny. Dopiero po niewadliwym stwierdzeniu celu wysłania przedmiotowego pisma zgodnie z intencją eksportera, możliwa była dalsza jego ocena, tj. - czy w świetle ujawnionych okoliczności sprawy zachodzi "wyjątkowy przypadek" uzasadniający odstąpienie od sankcji przewidzianej w ust. 1 lit. a). Naczelny Sąd Administracyjny w tej części rozważań podziela w szczególności argumentację Sądu I instancji, iż okres w jakim Spółka otrzymała przedmiotowe pozwolenie i korzystała z systemu refundacji (tj. I półrocze 2004 r.), był okresem pierwszych pozwoleń i pierwszych refundacji wywozowych.

Okoliczność dotychczasowej współpracy Spółki z organami administracji publicznej w zakresie ustalenia prawidłowej kwalifikacji towarów (mającej wpływ na wynik sprawy), wskazującej na dążenie strony do zgodnego z prawem korzystania z systemu refundacji wywozowych – winna zatem mieć znaczenie prawne dla ustalenia rzeczywistej treści pisma Spółki w aspekcie zaistnienia bądź nie przesłanki określonej w art. 51 ust. 3 lit. b). Zważyć należało, że wskazanie nieprawidłowego kodu 0402, tak we wniosku o pozwolenie na wywóz, jak i we wniosku o refundację – w świetle uzasadnionych wyjaśnień Spółki – było następstwem zaufania Spółki do jego ustalenia przez Centralne Laboratorium Celne w odniesieniu do tego samego towaru, deklarowanego wcześniej kodem 0401. Skoro następnie Spółka, w oparciu o decyzję WIT, niezwłocznie zawiadomiła pismem z dnia [...].05.2008 r. o zmianie kodu na pierwotny 0401, okoliczność powyższa nie mogła być pominięta przy rozważeniu przesłanki "przypadku wyjątkowego" art. 51 ust. 3 lit. b) rozporządzenia.

Tym bardziej, gwarancje uczciwości i wiarygodności eksportera w kontekście jego dotychczasowego zachowania, także w świetle orzecznictwa ETS nie mogą być prawnie obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C-210/00 Kaserei Champignion Hofmeister, Rec. s. I-6453, pkt 41 i wyrok z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie C-309/04 Fleisch-Winter, Zb.Orz. s.l-10349, pkt 31).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 3 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).