Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 484/22, oddalił skargę C. B. (dalej zwanego "skarżącym") na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej zwanego "organem II instancji" lub "Dyrektorem ARiMR") z 7 października 2022 r., w przedmiocie przyznania płatności dobrostanowej na rok 2021.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył opisany powyżej wyrok w całości i na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a.") wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości; na zasadzie ewentualności, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Ponadto, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem uchybień organów administracji, a w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu II instancji oraz poprzedzająca ją decyzja winny podlegać uchyleniu przez Sąd I instancji na skutek złożonej skargi;
- II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) § 14 w zw. z załącznikiem nr 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Dobrostan zwierząt" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 382; dalej zwanego "rozporządzeniem dobrostanowym") – poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów, w związku z czym odmówiono przyznania płatności dobrostanowej, o którą ubiegano się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020, podczas gdy z rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt wynika, że do żadnych uchybień nie doszło, w związku z czym nie było podstaw do zastosowania przedmiotowego przepisu i obniżenia płatności dobrostanowej o kwotę stanowiącą iloczyn iloczynu, współczynnika dotkliwości danego uchybienia i współczynnika trwałości danego uchybienia określonych w załączniku nr 5 do rozporządzenia dobrostanowego oraz kwoty wysokości płatności dobrostanowej, jaka przysługiwałaby w ramach danego wariantu, gdyby rolnik przestrzegał tych wymogów;
- 2) § 4 w zw. z załącznikiem nr 4 rozporządzenia dobrostanowego – poprzez ich niezastosowanie i odmowę przyznania płatności dobrostanowej, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że rolnik spełnił wszystkie przewidziane prawem przesłanki do przyznania płatności, w związku z czym organ był zobowiązany do obliczenia na podstawie ww. przepisów wysokości płatności dobrostanowej w ramach wariantu, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia;
- 3) § 6 rozporządzenia dobrostanowego – poprzez jego niezastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że zaistniały uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów tj. przekroczenia maksymalnej ilości krów mlecznych w związku z błędnym ustaleniem ilości krów, w związku z czym odmówiono przyznania płatności dobrostanowej, a w konsekwencji odmówiono również przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt, podczas gdy z rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt wynika, że do żadnych uchybień nie doszło, w związku z czym należało przyznać rolnikowi płatność dobrostanową oraz kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt;
- 4) § 9 ust. 11 w zw. z § 13 ust. 1 i 4 rozporządzenia dobrostanowego – poprzez ich niezastosowanie w zakresie braku ustalenia autonomiczności podmiotów spadkodawcy oraz spadkobiercy, prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wydania decyzji z tytułu płatności dobrostanowej oraz wypłacona spadkobiercy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne.
Mając na uwadze, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a.
Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącego – przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15).
W odniesieniu do skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest stwierdzenie, że nie został spełniony konieczny wymóg profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarga kasacyjna nie spełnia bowiem powyższych ustawowych wymogów formalnych, choć poszczególne zarzuty kasacyjne w różnym stopniu naruszają te wymogi.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero, bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Odnosząc się zatem do zarzutu zawartego w punkcie I.
- 1. petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że został on błędnie skonstruowany, a przez to bezzasadny.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku nieuwzględnienia skargi. Unormowanie to jest przepisem kompetencyjnym – dającym sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowym"– mówiącym o tym, jaki może być wynik sprawy. Jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r., I OSK 2674/16; z 26 września 2018 r., II OSK 104/18; z 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r.; z 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14).
Z punktu widzenia przedstawionych uwag, w przedmiotowej sprawie skarżący obok wskazania art. 151 p.p.s.a. powinien podać również konkretny przepis prawa procesowego i uzasadnić zarzut jego naruszenia z wyeksponowaniem związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, czego nie uczynił. W konsekwencji uznać należy, że skarżący nie podważył skutecznie stanu faktycznego przyjętego w sprawie.
Przechodząc do skontrolowania procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego, uznać należy, że zarzuty skarżącego sformułowane w tym zakresie są bezpodstawne.
Skoro bowiem skarżący w drodze zarzutów kasacyjnych nie podważył stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, to Naczelny Sąd Administracyjny ustaleniami tymi był związany, a wynikało z nich, że w gospodarstwie ojca skarżącego w okresie referencyjnym, który w przedmiotowej sprawie trwał od dnia złożenia wniosku, tj. 12 czerwca 2020 r. do dnia śmierci, tj. 13 lutego 2021 r., maksymalna liczba krów mlecznych, które ze względu na wymogi wariantu mogą przebywać jednocześnie w gospodarstwie rolnym, została przekroczona (przekroczenie obsady o 13,65 %).
Natomiast w gospodarstwie skarżącego w okresie referencyjnym, który w przedmiotowej sprawie trwał od dnia nabycia spadku, tj. 13 lutego 2021 r. do dnia zakończenia okresu referencyjnego, tj. 14 marca 2021 r., maksymalna liczba krów mlecznych, które ze względu na wymogi wariantu mogą przebywać jednocześnie w gospodarstwie rolnym, również została przekroczona (przekroczenia obsady o 19,18 %).
W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. W oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego nie można zatem skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd co czyni zarzuty określone w pkt II skargi kasacyjnej niezasadnymi.
Na koniec – już tylko na marginesie – podnieść należy ogólną uwagę, odnoszącą się do zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że nie zostały one powiązane z przyjętym za podstawę prawną zaskarżonego wyroku art. 151 p.p.s.a. ani też potencjalnie możliwym do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a., co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Nie wystarczy bowiem wskazać przepisy administracyjne i podnieść, że zostały one w zaskarżonym wyroku naruszone, skoro sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów wprost, lecz pośrednio, poprzez przyjęcie ich jako wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu.
Mając na względzie przedstawioną powyżej ocenę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.