Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 378/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 31 października 2019r., sygn. akt I SA/Op 205/19, Wojewódzki Sad Administracyjny w Opolu oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Zarządu Województwa Opolskiego z dnia [...] marca 2019r. w przedmiocie zwrotu części dofinansowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Miasto [...], zaskarżając ten wyrok, na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi Miasto zarzuciło:

1. I. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wniesionej przez skarżącego skargi, mimo iż w toku postępowania organ naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy; nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie ustaleń, czy wskazane przez organ naruszenia stanowią nieprawidłowość indywidualną w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r., ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, zwanego rozporządzeniem nr 1303/2013; nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności związanych z nałożeniem korekt finansowych (zasadności ich nałożenia, wagą i charakterem stwierdzonych nieprawidłowości, odmową obniżenia korekty); nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność obiektywnego stwierdzenia, czy zamawiający w ramach procedury przetargowej nr [...] pn. Budowa ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż ul. [...] (...) udzielił zamówień dodatkowych wynikających z poz. 1-5 protokołu konieczności nr 1 w wyniku sytuacji, której nie mógł wcześniej (na etapie zamówienia podstawowego) przewidzieć, tj. nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa drogowego; dokonał dowolnej interpretacji faktów stanowiących w zasadzie własny pogląd organu (m.in. w zakresie dowolnego uznania, że w zakresie zamówień dodatkowych przy Budowie ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż ul. [...] (...), zamawiający mógł przewidzieć potrzebę i konieczność ich wykonania wcześniej, mimo braku na tą okoliczność jakiegokolwiek obiektywnego dowodu; nie uzasadnił należycie swojej decyzji ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń odnoszących się do: potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej; oceny charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości; okoliczności mogących uzasadnić obniżenie zastosowanej korekty finansowej;
3. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wniesionej przez skarżącego skargi, mimo iż w toku postępowania organ naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewskazanie, na jakiej podstawie prawnej był uprawniony do zastosowania regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień oraz załącznika do tego rozporządzenia pn. "Stawki procentowe stosowane przy obniżaniu wartości korekt finansowych i pomniejszeń dla poszczególnych kategorii nieprawidłowości indywidualnych" (t.j.: Dz.U. z 2018r. poz. 971), zwanym rozporządzeniem w sprawie warunków obniżenia wartości korekt, w brzmieniu obowiązującym od 4 marca 2016r., (data wejścia w życie) do 5 kwietnia 2017r., (data wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego) - w odniesieniu do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nr IM-ZP.271.3.22.2015, w sytuacji gdy postępowanie to zostało wszczęte w dniu 29 września 2015r., a organ wskazał w uzasadnieniu decyzji (na stronie 12), że "w celu prawidłowego określenia wysokości korekt finansowych w stosunku do zidentyfikowanych nieprawidłowości wynikających z naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz.U. z 2019r. poz. 1843), zwanej p.z.p., powinno się wziąć pod uwagę datę wszczęcia postępowania, w ramach którego doszło do naruszenia przepisów i zastosować odpowiedni dokument"; niewskazanie, na jakiej podstawie prawnej był uprawniony do zastosowania regulacji zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz załącznika do tego rozporządzenia pn. "Stawki procentowe stosowane przy obniżaniu wartości korekt finansowych i pomniejszeń dla poszczególnych kategorii nieprawidłowości indywidualnych" w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 kwietnia 2017r., (data wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego) - w odniesieniu do postępowań o udzielenie zamówienia publicznego o nr: [...], [...], [...], [...], w sytuacji gdy postępowania te zostały wszczęte odpowiednio w dniach: 17 września 2016r., 30 sierpnia 2016r., 30 sierpnia 2016r., 27 sierpnia 2016r. - a organ wskazał w uzasadnieniu decyzji (na stronie 12), że "w celu prawidłowego określenia wysokości korekt finansowych w stosunku do zidentyfikowanych nieprawidłowości wynikających z naruszenia przepisów p.z.p., powinno się wziąć pod uwagę datę wszczęcia postępowania, w ramach którego doszło do naruszenia przepisów i zastosować odpowiedni dokument";
4. II. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na naruszeniu:
5. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stwierdzone przez organ uchybienia stanowią nieprawidłowości indywidualne skutkujące nałożeniem korekty finansowej, tj. przyjęcie, że w kontrolowanych postępowaniach przetargowych doszło do naruszeń p.z.p., czyli: art. 43 ust. 2; art. 7 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2; art. 144 ust. 1; art. 67 ust. 1 pkt 5; oraz że te naruszenia mogą mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej; uznanie że nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu występuje zawsze, o ile dojdzie do jakiegokolwiek naruszenia prawa przez beneficjenta; uznanie, że dla oceny tego, czy w sprawie zachodzi nieprawidłowość indywidualna nie zachodzi potrzeba oceny charakteru i wagi każdej stwierdzonej nieprawidłowości oraz szkody w budżecie UE; uznanie, że pomiędzy stwierdzeniem nieprawidłowości a koniecznością zwrotu kwot pieniężnych zawsze zachodzi związek przyczynowy;
6. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dla oceny tego, czy w sprawie zachodzi nieprawidłowość indywidualna nie zachodzi potrzeba oceny charakteru i wagi stwierdzonych naruszeń; uznanie że taryfikator korekt stanowiący załącznik do rozporządzenia w sprawie warunków obniżania korekt finansowych jest podstawą do nakładania korekt w razie stwierdzenia uchybień, bez potrzeby dokonywania jakiejkolwiek analizy z punktu widzenia definicji nieprawidłowości indywidualnej oraz oceny wagi i charakteru stwierdzonych naruszeń, czyli uznanie, że każde potencjalne naruszenie regulacji w zakresie udzielania zamówień publicznych musi prowadzić do nałożenia korekt finansowych; niezastosowanie płynącej z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 zasady proporcjonalności;
7. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 3 oraz § 7 rozporządzenia w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ dokonał weryfikacji poszczególnych naruszeń pod kątem okoliczności przemawiających za ewentualnym obniżeniem korekty, w sytuacji gdy organ takiej weryfikacji nie dokonał albowiem uznał, że już samo zastosowanie stawki korekty finansowej stanowi jej miarkowanie; w konsekwencji uznanie, że organ nie ma obowiązku dokonywania oceny wagi i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości, a obniżenie korekty finansowej leży w gestii wyłącznie uznania administracyjnego bez konieczności uzasadniania okoliczności leżących u podstaw tego uznania i bez konieczności analizy okoliczności pozwalających zastosować niższą wartość korekty finansowej.

Mając na uwadze powyższe, skarżące kasacyjnie Miasto wniosło o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji gdy skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje co zasady podniesione w skardze zarzuty procesowe, gdyż prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Taki porządek oceny zarzutów skargi kasacyjnej ulega zmianie w przypadku gdy zachodzi ścisły związek pomiędzy zarzutami naruszenia prawa materialnego z zarzutami procesowymi. Z lektury sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych i ich uzasadnienia wynika, że stanowią one w istocie konsekwencję zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinować będzie ocenę zarzutów procesowych. Skoro pomiędzy zarzutami procesowymi i materialnymi zachodzi taki związek, że zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego są nierozerwalnie złączone z zarzutami procesowymi, to Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne łączne rozpoznanie obu grup zarzutów kasacyjnych (tak wyrok NSA z dnia 16 października 2018r., II GSK 2949/16, LEX nr 2591196).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie, wyrażona w zarzutach kasacyjnych i ich uzasadnieniu, sprowadza się do trzech kwestii. Po pierwsze, co stanowi przedmiot zarzutów kasacyjnych sformułowanych w pkt I ppkt 1 (w części) oraz w pkt II petitum skargi kasacyjnej, obejmuje ona pojęcie nieprawidłowości, skutkującej koniecznością dokonania zwrotu dofinansowania. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, a poprzednio organom, że w przypadku naruszenia przepisów p.z.p. – a dotyczących premiowania dodatkowymi punktami oferentów, którzy w ofercie skrócili określony w SIWZ i ogłoszeniu o przetargu termin realizacji zamówienia;

zmiany w umowie terminu realizacji przedmiotu przetargu; powierzenia wybranym oferentom w trakcie realizacji inwestycji dodatkowych robót budowalnych możliwych do przewidzenia na etapie projektowania poza przetargiem - nie zachodzi potrzeba oceny charakteru i wagi nieprawidłowości oraz szkody w budżecie UE. W konsekwencji nie zachodzi też potrzeba czynienia ustaleń faktycznych na okoliczności wagi i charakteru nieprawidłowości oraz badania zasadności nałożenia korekty finansowej, jak i obniżenia zastosowanej korekty. Po drugie, co jest przedmiotem zarzutu kasacyjnego pkt I ppkt 1 (w części) petitum skargi kasacyjnej, dotyczy ona zaakceptowania przez Sąd I instancji decyzji organów pomimo zaniechania przeprowadzenia przez organy wszechstronnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego na okoliczność naruszenia przepisów p.z.p. w zakresie zlecenia dodatkowych robót budowlanych. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie podnosi, że organy nie wyjaśniły okoliczności zasadności zlecenia w trybie poza przetargowym wybranym w przetargu podstawowym wykonawcom dodatkowych robót budowlanych, których nie można było wcześniej, tj. na etapie podstawowego postępowania przetargowego, przewidzieć, a to dlatego, że nie przeprowadziły dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa drogowego.

Po trzecie, co zostało wyrażone w zarzutach kasacyjnych pkt I ppkt 1 (częściowo) i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, obejmuje brak uzasadnienia stanowiska organu poprzez niewyjaśnienie przyczyn stwierdzenia naruszenia p.z.p. w zakresie zlecenia poza przetargiem dodatkowych robót budowlanych oraz w zakresie zastosowanej podstawy prawnej obniżenia wartości korekt finansowych, tj. zastosowania korekty z daty stwierdzenia naruszenia przepisów p.z.p., nie zaś z daty wszczęcia postępowania przetargowego.

Rozpoznając zarzuty kasacyjne w zakresie korekty finansowej i obniżenia jej wysokości, jak i charakteru i wagi stwierdzonego naruszenia przepisów p.z.p., tj. błędnej wykładni i wadliwego zastosowania art. 2 pkt 36 oraz 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 – "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W myśl zaś art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 "Państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych.

Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę (...)". W orzecznictwie TSUE prezentowany jest pogląd, że z definicji zawartej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 (o tożsamej treści z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013), wynika, że "naruszenie prawa Unii stanowi nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu jedynie wtedy, gdy powoduje ono lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Naruszenie takie należy zatem uznać za nieprawidłowość, o ile może ono jako takie mieć skutki budżetowe.

Natomiast nie trzeba udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych (...). W konsekwencji uchybienie zasadom udzielania zamówień publicznych stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 ust. 7 rozporządzenia 1083/2006, o ile nie można wykluczyć, że uchybienie to miało wpływ na budżet odnośnego funduszu" (por. wyrok TSUE z dnia 14 lipca 2016r. w sprawie C-406/14, pkt 44 i 45). W nawiązaniu do tego poglądu dodać można, że judykatura w odniesieniu do niektórych szczególnie istotnych naruszeń p.z.p. odrębnie zauważa brak konieczności wykazania faktycznego naruszenia. Za takie uznawane jest naruszenie zasad uczciwej konkurencji. Stwierdza więc, że "do stwierdzenia, że doszło do naruszenia zasad określonych w art. 7 p.z.p.

nie jest konieczne, ani nawet potrzebne wykazanie, że do naruszenia konkurencyjności faktycznie doszło. W sytuacji, gdy wskazanemu i niezgodnemu z prawem warunkowi, towarzyszyło tylko ryzyko ograniczenia stosowania wskazanych zasad w prowadzonym postępowaniu, poprzez zniechęcenie potencjalnych wykonawców do udziału w nim, w związku z tworzeniem przez zamawiającego barier natury formalnej, to jest to już wystarczające do formułowania wniosku o naruszeniu zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania" (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2017r., II GSK 1097/17, LEX nr 2349731, wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014r., II GSK 1980/12, LEX nr 1450742). Wbrew więc twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można postawić organowi zarzutu niewyjaśnienia, jaką konkretną szkodę spowodowały stwierdzone w procedurach przetargowych naruszenia przepisów p.z.p., zwłaszcza, że organ uprawdopodobnił zaistnienie potencjalnej szkody.

Przykładowo w przypadku szkody spowodowanej naruszeniem zasady uczciwej konkurencji wykazał, że gdyby nie przyjęte kryterium skróconego czasu realizacji przy krótkim terminie realizacji zamówienia i wysokich karach za naruszenie tego terminu, to mogliby inni jeszcze oferenci zgłosić swoje oferty. Nie można wykluczyć, że byłyby to korzystniejsze oferty, co pozwoliłoby na lepsze dysponowanie środkami unijnymi. Samo zaistnienie naruszenia przepisów p.z.p., zwłaszcza tego przy których trudno wskazać bezpośrednią szkodę skutki finansowe nieprawidłowości są bowiem rozproszone, trudne do oszacowania lub skutkujące zniechęceniem potencjalnych wykonawców do złożenia oferty, uzasadnia już tezę o zaistnieniu potencjalnej szkody w budżecie danego funduszu.

Natomiast wartość korekty finansowej w przypadku naruszeń przepisów p.z.p. ustala się w dwojaki sposób albo metodą dyferencyjną albo metodą wskaźnikową. Wedle tej pierwszej metody wartość korekty winna odpowiadać poniesionej szkodzie. W tym celu porównuje się wysokość rzeczywiście wydatkowanych (lub zakontraktowanych) środków na sfinansowanie zamówienia po zaistnieniu naruszenia ze stanem hipotetycznym, a mianowicie tym, jaki by istniał, gdyby nie nastąpiło rozpatrywane naruszenie. Ustala się różnicę pomiędzy wysokością rzeczywistych wydatków ze środków funduszy UE po wystąpieniu naruszenia, a hipotetyczną wysokością takich wydatków w sytuacji, gdyby naruszenie nie miało miejsca.

Natomiast w przypadku tej drugiej metody wysokość korekty finansowej i zarazem szkody wyraża - stosownie do tabeli zawartej w załączniku do rozporządzenia w sprawie obniżenia wartości korekt - stawka procentowa, przypisana do każdego z tych naruszeń. Stawka ta obejmuje już wagę i charakter stwierdzonego naruszenia. Wskaźnik procentowy wyraża abstrakcyjny i uśredniony stopień "szkodliwości" określonego typu naruszenia. W przypadku niektórych naruszeń p.z.p. normodawca przewiduje możliwość stosowania obniżenia tej stawki, co z kolei pozwala na uwzględnienie indywidualnych okoliczności danej sprawy, w tym skali naruszenia i jego powtarzalności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów § 3 i § 7 rozporządzenia w sprawie warunków obniżenia wartości korekt, bowiem organ nie zweryfikował poszczególnych naruszeń pod kątem możliwości obniżenia wysokości korekty. Wbrew temu stanowisku na s. 14 i następnych uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ zaprezentował odrębnie naruszenia poszczególnych przepisów p.z.p., przypisując je do postępowań, w których doszło do naruszenia oraz wskazując stawki korekty i ewentualną możliwość ich obniżenia.

Następnie organ wskazał na uznaniowy charakter decyzji w sprawie obniżenia stawek korekty, po czym wskazał jaką stawkę procentową stosuje w przypadku poszczególnych naruszeń przepisów p.z.p., podkreślając, że zastosowane stawki procentowe odpowiadają charakterowi i wadze tych naruszeń. Wyjaśnił, że zaprezentowane zestawienie naruszeń przepisów p.z.p. pozwala przyjąć, że niektóre ze stwierdzonych naruszeń występują w kilku z pięciu postępowań, a dodatkowo prowadzą one do naruszenia zasad uczciwej konkurencji lub równego traktowania wykonawców. Wobec tego zdaniem organu nie było podstaw do zastosowania obniżenia stawek procentowych. Dodać należy, że w 4 na 5 postępowań jako kryterium wyboru ofert zastosowano skrócenie terminu realizacji zamówienia, które w kilku przypadkach miało wpływ na wybór oferty. Waga tego naruszenia jest ogromna, bowiem towarzyszy ma jednocześnie naruszenie zasad uczciwej konkurencji.

Nie ma bowiem najmniejszej wątpliwości, że skrócenie terminu realizacji zamówienia mogło zniechęcić niektórych wykonawców do udziału w postępowaniu przetargowym i spowodować, że oferenci mogący przedstawić korzystniejsze warunki realizacji zamówienia (w tym niższą cenę) nie wzięli udziału w postępowaniu przetargowym. W konsekwencji zamawiający mógł ponieść wydatki w wyższej wysokości niż poniósłby gdyby nie doszło do stwierdzonego naruszenia. Nie bez znaczenia jest też – na co zwrócił uwagę Sąd I instancji - wysoka wartość zamówień, w których doszło do stwierdzonych naruszeń, a także transgraniczny charakter zamówień, co oznacza szerokie skutki naruszenia.

Nie można również podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie Miasta, że w sprawie błędnie – rzecz oczywista – w okolicznościach faktycznych tej sprawy, niezakwestionowanych jednakże skargą kasacyjną, nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów p.z.p., tj. art. 7 ust. 1, art. 67 ust. 1 pkt 5, art. 91 ust. 2 i art. 144 ust. 1, i nałożenia korekty finansowej. Skoro bowiem nie zostały podważone ustalenia faktyczne, poczynione przez organ i zaaprobowane przez Sąd I instancji, to stanowią one podstawę zastosowania tych przepisów. W tym zakresie przeciwne stanowisko Miasta nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Rozważając w tym aspekcie prawidłowość zaskarżonego wyroku – Naczelny

Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew twierdzeniom uzasadnienia skargi kasacyjnej przyjęcie jako kryterium oceny ofert skróconego terminu realizacji przedmiotu zamówienia i przyznanie za to kryterium dodatkowych punktów od 2,5 do 5 wpłynęło w istotny sposób na wybór oferty, część oferentów - mając na uwadze wysokie kary za nieterminowe zrealizowanie przedmiotu zamówienia - mogli odstąpić od udziału w przetargu. Temu twierdzeniu przeczy treść niekwestionowanych przez skarżącą kasacyjnie, a zawartych w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji tabel dla poszczególnych postępowań przetargowych. Przykładowo z tabeli na s. 37 tego uzasadnienia wynika, że oferent wymieniony pod pozycją 2 nie zaoferował skrócenia terminu realizacji zamówienia, a jego oferta za wszystkie kryteria otrzymała łącznie 88,27 pkt, oferent wymieniony pod pozycją 8 zadeklarował skrócenie terminu realizacji zamówienia o 14 dni, wobec czego otrzymał dodatkowe 5 punktów, a jego oferta za wszystkie kryteria otrzymała łącznie 92,38 pkt, natomiast oferent wymieniony pod pozycją 7 zaoferował skrócenie terminu realizacji zamówienia o 14 dni i otrzymał dodatkowe 5 pkt, a jego oferta za wszystkie kryteria otrzymała łącznie 88,38 pkt. Podobnie wnioski wynikają z tabeli zawartej na stronie 42 uzasadnienia kontrolowanej decyzji.

W tym przypadku różnica między oferentem, którego oferta została wybrana, a następnym w kolejności wynosiła jeszcze mniej. Oferent wymieniony pod pozycją nr 2 nie zaoferował skrócenia terminu realizacji zamówienia i łącznie jego oferta uzyskała 92,15 pkt., zaś oferent wymieniony pod pozycją 3 zadeklarował skrócenie terminu realizacji zamówienia o 14 dni i otrzymał z tego tytułu dodatkowe 14 pkt, a łączna liczba za wszystkie kryteria wyniosła 94 pkt. W przypadku tych oferentów za pozostałe kryteria – z wyjątkiem kryterium warunki techniczne – obaj oferenci otrzymali zbliżoną lub tożsamą ilość punktów, zaś za kryterium warunki techniczne oferent, który łącznie otrzymał 92,15 pkt otrzymał 12,75 pkt, natomiast oferent, którego oferta została wybrana jedynie 9 pkt. Nie może więc budzić wątpliwości, że gdyby nie wprowadzenie tegoż kryterium oferenci wskazani pod pozycją 2 w obu tabelach zostaliby wybrani do realizacji zamówienia jako ci, który otrzymali największą ilość punktów za wszystkie kryteria.

Co więcej z porównania ofert drugiej z wymienionych tabel wynika, iż kryterium skrócenia terminu realizacji zamów przesądziło o wyborze oferty, choć oferent, który uplasował się na drugiej pozycji uzyskał zdecydowanie więcej punktów za kluczowe i zasadnicze kryterium – warunki techniczne. Powyższe podważa twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że oferent, który nie zaoferował skrócenia terminu wykonania zamówienia miał szansę wygrać przetarg, jak i że waga tego kryterium jest znikoma, skoro za to kryterium przyznawano jedynie 5 pkt dodatkowych. Skarżąca kasacyjnie pomija też ten istotny fakt, iż za uchybienie wskazanemu w SIWZ terminowi realizacji zamówienia zamawiające Miasto przewidziało wysokie kary. Jednakże oferenci, którzy zostali wybrani i zaoferowali skrócenie terminu realizacji zamówienia nie tylko nie zrealizowali umów w terminie, ale za zgodą zamawiającego przedłużono im termin wykonania umów.

Tym samym zostali oni dwukrotnie premiowani, raz kiedy przyznano im dodatkowe punkty za skrócenie terminu realizacji zamówienia, drugi kiedy wydłużono im ten termin ponad ten wskazany w SIWZ. To zaś wskazuje w oczywisty sposób na czyn niedozwolonej konkurencji. Bez znaczenia jest przy tym fakt znajomości przez wszystkich oferentów kryteriów wyboru ofert, skoro właśnie to sporne w sprawie kryterium mogło wpłynąć na decyzję o udziale w przetargu i mogło wywołać – wobec krótkiego terminu realizacji zamówienia przypadającego na okres zimowy - zniechęcający efekt poprzez rezygnację z udziału w postępowaniu przetargowym. Bez znaczenia jest również to, że Instytucja Audytowa KAS nie stwierdziła naruszenia uczciwej konkurencji. Odmienna ocena tej instytucji nie może uzasadniać zaakceptowania naruszenia przez skarżącą kasacyjnie jednej z podstawowych reguł udzielania zamówień publicznych.

W tej sprawie nie ziściły się też – jak to podnosi skarżące Miasto - przesłanki zmiany umów o roboty budowlane w zakresie wydłużenia terminu realizacji zamówienia. W okolicznościach tej sprawy, choć zamawiający przewidział w SIWZ i zawartych z oferentami umowach możliwość zmiany tych umów, nie mieszczą się w tych przesłankach warunki pogodowe, uniemożliwiające terminowe wykonanie zamówienia. Okoliczności tego rodzaju należy bowiem oceniać w realiach danej sprawy. Nie w każdym bowiem przypadku zaistnienia złych warunków pogodowych usprawiedliwione będzie wydłużenie terminu zrealizowania zamówienia. W okolicznościach tej sprawy istotne znaczenie miało to, że umowy zostały zawarte w okresie jesienno-zimowym, przykładowo w listopadzie i grudniu 2016r. i styczniu 2017r., a termin realizacji przypadał na okres zimowy i wczesnowiosenny, przykładowo odpowiednio na dzień 2/3,14 i 20 lutego, 2 kwietnia 2017r., zaś roboty budowlane były wykonywane na zewnątrz.

Słusznie zatem podniósł Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w naszych szerokości geograficznej normalnym zjawiskiem jest występowanie ujemnych temperatur, i choć pogoda jest okolicznością niezależną od zamawiającego, to jednak nie jest zjawiskiem niemożliwym do przewidzenia w momencie zawierania umów. Nie jest też pozbawiona podstaw teza Sądu I instancji, że termin realizacji zamówienia nie został określony przez zamawiającego w sposób realny, o czym świadczy zdaniem tego Sądu proporcja dodatkowego terminu wykonania robot w stosunku do podstawowego terminu ich realizacji.

Zaskarżony wyrok jest prawidłowy także w zakresie naruszenia przepisów p.z.p. polegających na zleceniu oferentowi wybranemu w przetargu głównym wykonania dodatkowych robot budowlanych w ramach inwestycji dotyczącej budowy ciągu pieszo-rowerowego, nieobjętych zamówieniem podstawowym. Zauważyć jednak trzeba, że zarzutem wadliwego zastosowania prawa materialnego skarżąca kasacyjnie próbuje podważyć wadliwe ustalenia faktyczne, w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, a także dowolną ocenę faktów. Tymczasem "niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 9 października 2018r., II OSK 2512/16, LEX nr 2571945).

W ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżąca kasacyjnie postawiła tak sformułowany zarzut kasacyjny. W istocie uzasadnienie skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 67 ust. 1 pkt 5 p.z.p. stanowi uzasadnienie do zarzutu naruszenia prawa procesowego poprzez wadliwe poczynienie ustaleń faktycznych co do charakteru robót dodatkowych i dowolnej oceny faktów, podlegające rozpoznaniu odrębnie w ramach właściwej podstawy kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 k.p.a., poprzez wadliwe poczynienie ustaleń faktycznych na okoliczność zlecenia dodatkowych robót budowlanych w ciągu pieszo-rowerowym oferentom, wybranym do realizacji tej inwestycji oraz dokonania dowolnej interpretacji faktów na okoliczność niemożności wcześniejszego przewidzenia konieczności przeprowadzenia tych dodatkowych robót budowlanych. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji, która wykazywałaby wpływ zarzucanego naruszenia na wynik rozstrzygnięcia sprawy; ani też by rozstrzygnięcie tej kwestii wymagało wiadomości specjalistycznych, a organ nie przeprowadzając dowodu z opinii biegłego przekroczył granice swobody decyzyjnej. Uzasadnienie tej skargi w tym aspekcie ogranicza się jedynie do wskazania obowiązków organów wynikających z przepisów procedury administracyjnej, a wyrażonych zasadami ogólnymi.

To zaś oznacza, że skarga kasacyjna zawiera wadę konstrukcyjną uniemożliwiającą merytoryczne ustosunkowanie się do postawionych zarzutów. W konsekwencji ustalenia organów co do naruszenia p.z.p. w zakresie robót dodatkowych są wiążące w procesie zastosowania normy materialnoprawnej. Niemniej jednak zauważyć należy, iż analizowanym zarzutem skarżące kasacyjne Miasto stara się wykazać, że organy zarządzające programami regionalnymi nie posiadały samodzielnej kompetencji do oceny przesłanki niezbędności wykonania dodatkowych robót na skutek sytuacji niemożliwej wcześniej do przewidzenia. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Jak bowiem jednolicie przyjmuje judykatura "udział biegłego w sprawie podyktowany jest wymaganiem w tej sprawie wiadomości specjalnych. To zaś, czy w sprawie są konieczne takie wiadomości uzależnione jest od szeregu czynników, w tym w szczególności od okoliczności, z którymi mają wiązać się wskazane wiadomości.

Ponadto przepis ten [art. 84 § 1 k.p.a. – dopisek NSA] pozostawia organowi administracyjnemu swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego. Granice korzystania z tej swobody wyznacza zasada prawdy obiektywnej, gdyż z niej wypływa obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy podatkowej. Organ administracyjny obowiązany jest wykorzystać ten środek dowodowy w sprawie o zawiłym stanie faktycznym, który można wyjaśnić dopiero wówczas, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne i nie jest możliwe bez posiadania wiadomości specjalnych w określonej dziedzinie nauki, sztuki, rzemiosła, techniki, stosunków gospodarczych itp., z którą wiąże się rozpatrywane zagadnienie" (np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2019r.,

I GSK 3363/18, LEX nr 2622851). Skarżące kasacyjnie Miasto nie stara się nawet wykazać, że w tej sprawie zachodziła potrzeba powołania biegłego, jak i że organ przekroczył granicę swobody w ocenie zasadności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Nie wykazała więc zasadności prezentowanej tezy w tym zakresie. W konsekwencji nie wykazała, że zaniechanie powołania biegłego mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje bowiem za oczywiste, że w przypadku robót budowlanych opinia taka winna być sporządzona. Biorąc jednak pod uwagę zakres zakwestionowanych przez instytucję zarządzającą robót budowalnych - a obejmujących przebudowę krawężnika ulicy od strony ciągu pieszo-rowerowego, którego poziom był zrównany z poziomem jezdni, co skutkowałoby zachlapywaniem rowerzystów w czasie deszczu; jezdni z koleinami wzdłuż ciągu pieszo-rowerowego, skutkujące brakiem odprowadzania wody deszczowej do istniejących i projektowanych wpustów deszczowych; naprawienie zdegradowanej z widocznymi przełamaniami i spękaniami jezdni w miejscu krzyżowania z ciągiem pieszo-rowerowym; wykonanie spadku poprzecznego ciągu pieszo-rowerowego w celu zapobieżenia odprowadzania wody z ciągu na posesje; oraz zabezpieczenie przed osuwaniem nasypu wzdłuż płotu cmentarza - stwierdzić można, że nie były to roboty budowlane skomplikowane czy wymagające jakiejś szczególnej wiedzy technicznej, a nadto były one możliwe były do przewidzenia na etapie projektowania inwestycji skoro były widoczne gołym okiem.

Nieuwzględnienie tych robót w dokumentacji projektowej ciągu pieszo-jezdnego na etapie projektowania jest więc wynikiem oczywistych błędów i zaniedbań projektowych. Nie można więc zarzucić organom i Sądowi I instancji dowolności w ustalaniu okoliczności faktycznych i ich ocenie w aspekcie przesłanki konieczności wykonania robót na skutek sytuacji niemożliwej wcześniej do przewidzenia. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie oceny materiału dowodowego przez organ, a następnie przez Sąd I instancji ma charakter polemiczny, a na dodatek gołosłowny, i sprowadza się do przedstawienia własnego punktu widzenia sprawy przez skarżącą kasacyjnie.

Prawidłowości zaskarżonego wyroku i kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji nie podważa również ostatnia z wyróżnionych grup zarzutów kasacyjnych - nienależytego uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy tak przez organ, jak i Sąd I instancji, tj. zarzutów naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym zakresie przede wszystkim podnieść należy, że skarga kasacyjna – wbrew ustawowemu wymogowi – nie wykazała wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co czyni ją skonstruowaną wadliwie. Nie każde bowiem naruszenie przepisów procesowych może skutkować uwzględnieniem środka zaskarżenia, lecz takie które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie stworzyła więc Sądowi odwoławczemu szansy do merytorycznego rozpoznania tego zarzutu.

Ponadto, kwestionując prawidłowość uzasadnienia decyzji i wyroku, skarżąca kasacyjnie podnosi, jak wynika z różnych części uzasadnienia skargi kasacyjnej bowiem brak odrębnej argumentacji co do analizowanej wadliwości formalnej uzasadnień, że nie dostrzega ona w decyzji dokładnej analizy dokumentacji projektowej i powykonawczej, ani też żadnych merytorycznych rozważań co do przyczyn odmiennej oceny sprawy w tym zakresie przez organ; zaś w wyroku brak jest odniesienia do argumentu skarżącej w zakresie ryzyka związanego ze stosowaniem przez organ korekty przewidzianej dla najbliższej rodzajowo kategorii nieprawidłowości, po czym skarżąca kasacyjnie wyraziła własne stanowisko o charakterze merytorycznym. Zarzuciła nadto Sądowi I instancji, że uwzględnił argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę.

Z kolei w treści zarzutu kasacyjnego podniosła, że organ "nie uzasadnił należycie swojej decyzji ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń odnoszących się do: potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej; oceny charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości; okoliczności mogących uzasadniać obniżenie zastosowanej korekty finansowej"; a Sąd I instancji nie wyjaśnił zasadności zastosowania podstawy prawnej obniżania korekt finansowych obowiązującej w dacie stwierdzenia nieprawidłowości, nie zaś w dniu wszczęcia postępowania przetargowego. Powyższe wskazuje, że skarżąca kasacyjnie nie tyle wskazuje braki w rozstrzygnięciu organu i Sądu I instancji, co raczej niedostateczne – w jej ocenie - umotywowanie podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a nadto polemizuje ze stanowiskiem kwestionowanego rozstrzygnięcia sprawy. Zapomina przy tym, że zarzucając formalną nieprawidłowość decyzji i wyroku jednocześnie formułuje obszerne zarzuty naruszenia prawa materialnego, obszernie je argumentując, co przeczy tezie o wadliwym od strony formalnej sporządzeniu uzasadnień decyzji i wyroku.

Z obszernych wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że koncentruje się ona zasadniczo wokół wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego oraz błędnej jego wykładni, zwłaszcza zaś art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 w kontekście wagi i charakteru naruszenia. Nie byłoby zatem możliwe sformułowanie tak obszernych wywodów, odwołujących się do odmiennego stanowiska organu i Sądu I instancji, gdyby rozstrzygnięcia z uwagi na braki formalnie nie dawały takiej możliwości. W judykaturze prezentowany jest pogląd, który Sąd odwoławczy w składzie orzekającym podziela, że "brak przekonania strony odnośnie do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też (...) odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy też oceny prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony postępowania, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd administracyjny pierwszej instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy" (wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017r., II GSK 823/16, LEX nr 2425486). Nie zmienia to jednak faktu, że przyjęta przez Sąd I instancji konwencja sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie jest fortunna i może stwarzać wrażenie powielania stanowiska organu.

Sąd I instancji bowiem powtarza wielokrotnie stanowisko organu w części stanowiącej już rozważania sądowe. Należałoby unikać takiego sposobu sporządzania uzasadnień wyroków sądowych i wyraźnie dokonywać rozdziału między częścią historyczną a rozważaniami sądowymi. Niemniej jednak ostatecznie Sąd I instancji dokonuje własnej oceny i prowadzi własne wywody, a to że w jakimś stopniu wspiera się argumentacją organu nie dyskwalifikuje zaskarżonego wyroku, gdyż dokonuje samodzielnej oceny sprawy i wyraża własne myśli. Co oznacza, że prezentuje własny tok rozumowania. Nie sprowadza natomiast wywodów sądowych tylko do powtarzania i to w sposób dosłowny myśli organu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.