Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 435/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Bk 299/17 oddalił skargę E.R. (skarżąca), na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W.z dnia 18 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 5 września 2016 r., odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek wobec FUS, FUZ oraz FPiFGŚP w części finansowanej przez płatnika składek za zatrudnionych pracowników, która to decyzja, została utrzymana w mocy przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 18 stycznia 2017 r., reprezentowanego przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Organ wskazał, że skarżąca zobowiązana jest do poniesienia solidarnej odpowiedzialności z E.M i M.W za zobowiązania płatnika – PROFAKT Sp. z o.o. z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę. Wskazując na brzmienie art. 28 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm., dalej powoływana jako u.s.u.s.) stwierdził, że ustawodawca dopuścił jedynie możliwość a nie obowiązek umorzenia należności z tytułu składek.

W ocenie organu, w świetle obowiązujących przepisów (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) stan zdrowia i sytuacja majątkowa osoby zobowiązanej do zapłaty składek na mocy decyzji przenoszącej odpowiedzialność za dług spółki nie mogły stanowić podstawy do umorzenia należności. Umorzenie należności na tej podstawie możliwe jest wyłącznie w stosunku do osób ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami tych składek (składek na własne ubezpieczenia), a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Odnosząc się do argumentu, iż jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego nie uzyska się kwot przewyższających wydatki egzekucyjne, ponieważ skarżąca nie posiada żadnego majątku ani oszczędności organ stwierdził, że jest to zdarzenie przyszłe i niepewne, podkreślając przy tym, że ani ZUS, ani inny organ egzekucyjny, do tej pory nie prowadził postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej, w związku z czym nie było możliwe twierdzenie, że nie posiada ona majątku nadającego się do egzekucji.

W ocenie organu wskazana przez skarżącą przesłanka możliwa jest do zastosowania w sytuacji, gdy organ egzekucyjny już raz umorzył postępowanie ze względu na jego bezskuteczność, a wszczynanie kolejnego postępowania jest ekonomicznie nieuzasadnione z powodu braku majątku, do którego można skierować egzekucję, co w niniejszej sprawie nie wystąpiło. Organ podkreślił, że spłata zaległości nie musi odbywać się w sposób przymusowy, tj. w postępowaniu egzekucyjnym, ani też w ramach jednorazowej spłaty. Zakład może rozłożyć należności na raty, dostosowując ich ilość i wysokość do aktualnych możliwości płatniczych osoby zobowiązanej zgodnie z art. 29 u.s.u.s. Spłata należności w układzie ratalnym powoduje wstrzymanie odsetek za zwłokę od dnia następnego po dniu wniesienia podania w sprawie rozłożenia należności na raty.

Jednocześnie organ zaznaczył, że z istoty zobowiązań solidarnych wynika wzajemność obowiązku spełnienia świadczenia. Zatem, do spłaty zobowiązane są wszystkie osoby wskazane w decyzji. Wierzyciel może żądać spełniania świadczenia od wszystkich dłużników lub tylko od jednego, któremu następnie przysługiwać będzie roszczenie o zapłatę od pozostałych solidarnie odpowiedzialnych dłużników. Organ uznał, że prawidłowo dokonano ustaleń faktycznych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w związku z czym nie była zasadna zmiana decyzji z 5 września 2016 r.

Rozpoznając skargę na zaskarżoną decyzję z 18 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd w Białymstoku oddalił ją wyjaśniając, że spór w niniejszej sprawie dotyczy dwóch kwestii – właściwości organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącej, oraz zasadności odmowy umorzenia ciążących na niej, jako na osobie trzeciej odpowiedzialnej za płatnika – A. Sp. z o.o. - zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W ocenie WSA zagadnienie właściwego organu do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w aspekcie umarzania należności ciążących na zobowiązanych na podstawie u.s.u.s., było już przedmiotem orzekania sądów administracyjnych. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że to Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem właściwym do wydania decyzji w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy, w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.).

Decyzję taką podpisuje Prezes Zakładu jako osoba kierująca działalnością Zakładu i reprezentująca go na zewnątrz lub z jego upoważnienia inna osoba. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił nadto, że w świetle art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących m.in. umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (ust. 4). Wydawanie decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek mieści się w zakresie prowadzonej przez ZUS działalności, o której mowa art. 68-71 u.s.u.s., a zatem jest działalnością organu administracji publicznej ze wszelkimi tego konsekwencjami.

Z treści art. 83 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej ustawy wynika, że decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek wydaje Zakład. Skoro więc uprawnionym do reprezentowania Zakładu jest Prezes, to tym samym decyzja o umorzeniu bądź o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne winna być sygnowana jego podpisem, gdyż to on personifikuje działania organu administracji publicznej. Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o decyzję wydawaną nie przez Zakład, lecz przez Prezesa ZUS po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie oznacza to, że Prezes nie może upoważnić pracownika Zakładu, który będzie reprezentował go w rozpoznawaniu indywidualnych spraw zastrzeżonych do jego kompetencji.

Biorąc pod uwagę powyższe WSA wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpoznany przez Prezesa Zakładu, reprezentowanego przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Odział w B., który to Dyrektor posiada upoważnienie do reprezentowania Prezesa ZUS do rozpoznawania indywidualnych spraw zastrzeżonych do jego kompetencji. Przyjąć zatem należało, że wydana w sprawie decyzja, oparta na przepisie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., należała do właściwości Zakładu i mogła być podpisana w imieniu Prezesa ZUS przez osobę upoważnioną przez Prezesa, co w sprawie miało miejsce. Wbrew stanowisku skarżącej, nie ma uzasadnionych podstaw do postawienia zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, co mogłoby uzasadniać stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji bądź jej uchylenie. Z tych samych powodów za niezasadne należało uznać zarzut skargi przeprowadzenia postępowania z sposób naruszający zasadę budzenia zaufania do organów administracji.

Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest powołany w decyzjach art. 28 u.s.u.s. Ustawa ta w treści wskazanego przepisu daje możliwość umorzenia tych należności w całości lub w części, w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). Wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podstawy umorzenia należności w oparciu o ww. przepis określone zostały w związku z delegacją, wynikającą z art. 28 ust. 3b ww. ustawy, w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365).

Należy jednak pamiętać, że powyższe rozporządzenie adresowane jest wyłącznie do ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenie społeczne, zatem obejmuje jedynie osoby fizyczne, które podlegają ubezpieczeniu społecznemu i zobowiązane są do opłacania składek tzw. "Sam za siebie" (§ 2 pkt 3 ww. rozporządzenia). Przenosząc powyższe rozważania na rozpoznawaną sprawę, Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko organu, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności wynikające z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ rozpoznając sprawę w pierwszej i drugiej instancji dokonał analizy sprawy pod kątem możliwości zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s, stwierdzając brak oddziaływania powołanej normy prawnej względem skarżącej, jako osoby podnoszącej odpowiedzialność jako osoba trzecia za zaległości płatnika – A. Sp. z o.o. w Białymstoku.

WSA podkreślił nadto, że wskazane wyżej przepisy dają organowi uprawnienie do umorzenia należności z tytułu składek w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może należności umorzyć, lecz nie jest do tego zobligowany. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności co do rozstrzygnięcia. Organ orzekający w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne powinien jednak wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu organ powyższe wymogi spełnił. Przede wszystkim zasadnie wskazywał w wydanych rozstrzygnięciach, że wskazywane przez skarżącą okoliczności takie jak stan zdrowia czy brak posiadania jakiegokolwiek majątku i oszczędności, dotyczyć może jedynie ubezpieczonych, którzy są jednocześnie płatnikami składek, tj. sytuacji, która nie zachodzi w rozpoznawanym przypadku.

Tym samym ponowne powoływanie się w skardze przez skarżącą na brak majątku i stan zdrowia, jak również podważanie w chwili obecnej na etapie skargi, podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy i zarzucanie rzekomego naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bezzasadne. Z treści skarżonej decyzji wynika też, iż rozważając przesłankę całkowitej nieściągalności ZUS uwzględnił sytuację majątkową i finansową Skarżącej. Do chwili wydania zaskarżonej decyzji nie toczyło się postępowanie egzekucyjne dotyczące przedmiotowych zaległości. Słusznym było przyjęcie przez ZUS, iż spłata zaległości jest możliwa, w tym także w formie układu ratalnego przez co wstrzymany zostaje dalszy bieg odsetek. Niewątpliwie sytuacja majątkowa i finansowa Skarżącej jest trudna, ale nie oznacza ona jeszcze, że nie może ona ulec poprawie w przyszłości.

Stan zdrowia Skarżącej nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią pracy zarobkowej, co przyczyniłoby się do poprawy jej sytuacji majątkowej i ewentualnej możliwej spłacie zaległości w systemie ratalnym. Sąd wyjaśnił dodatkowo, że ciężar wykazania którejś z przesłanek uzasadniających umorzenie należności ZUS spoczywa na wnioskodawcy. To wnioskodawca powinien wykazać, że względem niego zachodzi całkowita nieściągalność należności. Oczywiście nie zwalnia to organu z obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację zasady wyrażonej w tym uregulowaniu zawiera przepis art. 77 § 1 k.p.a., statuujący zasadę prawdy obiektywnej (organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy).

To czy dana okoliczność została udowodniona, organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Ocena owa winna być wszechstronna oraz zgodna z prawidłami logiki, nauki i doświadczenia życiowego. Reasumując, w ocenie WSA, w sprawie organ przeprowadził postępowanie w zgodzie z wymienionymi zasadami, natomiast decyzja Prezesa ZUS została należycie uzasadniona i odpowiada wymogom stawianym przepisami prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, mających wpływ na rozstrzygnięcie, tj. a). art.151, art.134 par. 1 i 2, art.141 par.1 i par.4, art. 145 par.1 pkt 1 litera "a" i "c" p.p.s.a. i art.174 pkt 2 p.p.s.a. polegającego na przedstawieniu stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością i wydaniu orzeczenia na niekorzyść skarżącej przez dowolne przyjęcie, że w stosunku do skarżącej nie zachodzi całkowita nieściągalność należności i że spłata zaległości jest możliwa przez skarżącą w przyszłości, w sytuacji gdy organy administracji publicznej naruszyły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - art.7, art.8 kpa, art.9 kpa, art.77 par. 1-4 kpa, art.80 kpa,art.75 kpa, art.85 kpa, art.86 kpa na skutek zaniechania w toku postępowania podjęcia działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym całkowitej niewypłacalności skarżącej, braku majątku, dochodu i praw nadających się do egzekucji, co wykluczało racjonalność wszczynania postępowań egzekucyjnych, z których nie osiągnie się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, co nie budziło zaufania skarżącej do organów władzy publicznej wobec pominięcia słusznego interesu obywatela i interesu społecznego oraz nie było staniem na straży praworządności, zaś ogólnikowość uzasadnienia faktycznego i prawnego uniemożliwia kontrolę i brak rozpoznania skargi w całości;
2. b) art.151,art.134 par.1 i 2,art,141 par.1 i par. 4, art.145 par.1 pkt 2 i art.174 pkt 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżoną decyzję wydal nieuprawniony organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku zamiast Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Centrala w Warszawie, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 kpa i przepisy o postępowaniu odwoławczym z art. 138 par. 1 i 2 kpa oraz przepisy art.83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 178) nakazujących stosowanie do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stosowanie przepisów o postępowaniu odwoławczym określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, co wymagało wydania decyzji bezpośrednio przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Centrala w Warszawie, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, które to powyższe naruszenia przepisów postępowania razem miały istotny wpływ na wynik sprawy.
3. 2. przepisów prawa materialnego, tj.
4. a) art. 28 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017r. poz.1178) w zw. z art.174 pkt 1 w zw. z art.145 par.1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez ich niewłaściwą wykładnię i stosowanie oraz niezasadne zaakceptowanie stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek całkowitego lub częściowego umorzenia należności z tytułu składek zawartych w ust.3 tego przepisu pozwalająca na uznanie całkowitej ich nieściągalności, w sytuacji gdy obiektywna ocena całej sytuacji majątkowej, finansowej, ekonomicznej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącej oraz przedłożonych przez nią dowodów z dokumentów pozwalała zakwalifikowanie sytuacji skarżącej z ustępu 3;
5. b) pkt 6 ww. ustawy z 13.10.1998r wobec oczywistości, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczającej wydatki egzekucyjne, z pkt 5- gdyż organy komornicze nie stwierdzą majątku, z którego można prowadzić egzekucję, z pkt 4b i 2 - gdyż niema możliwości wszczęcia postępowania upadłościowego wobec braku majątku nawet na koszty postępowania upadłościowego, które to naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na treść wyroku.

W treści skargi kasacyjnej skarżąca podniosła argumenty na poparcie podniesionych w niej zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowanie według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W świetle powołanych przepisów, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało - w przypadku naruszenia prawa materialnego - ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji - w odniesieniu do przepisów postępowania. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Skarga kasacyjna organu oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. to jest na zarzucie naruszenia przepisów postępowania i na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez przez ich niewłaściwą wykładnię i stosowanie i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, to zasadą pozostaje, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r. I FSK 618/06, ONSA i WSA, 2005, nr 6, poz. 120;J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 461). Od reguły tej można odejść, jeżeli zarzut naruszenia prawa materialnego opiera się na błędnej wykładni.

Sąd I instancji słusznie zauważył, że spór w sprawie dotyczy dwóch kwestii: właściwości organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącej oraz zasadności odmowy umorzenia ciążących na skarżącej jako osobie trzeciej odpowiedzialnej za płatnika Profakt sp. z o.o. - zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzut wydania decyzji przez nieuprawniony organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. zamiast Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Centrala w Warszawie jest pozbawiony podstaw prawnych. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że zagadnienie właściwości organu do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w aspekcie umarzania należności ciążących na zobowiązanych na podstawie u.s.u.s. było już przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że to Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem właściwym do wydania decyzji w trybie ponownego rozpoznania sprawy w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Decyzję taką podpisuje Prezes Zakładu jako osoba kierująca działalnością Zakładu i reprezentująca go na zewnątrz lub z jego upoważnienia inna osoba. (por. wyroki NSA z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 689/10; z dnia 29 maja 2007r., sygn. akt II GSK 340/06; z dnia 16 czerwca 2010 r., II GSK 630/09 dostępne w bazie: orzeczenia nsa.gov.pl).

Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzję taką podpisuje Prezes Zakładu jako osoba kierująca działalnością Zakładu. Nie oznacza to, że Prezes nie może upoważnić pracownika Zakładu, który będzie reprezentował go w rozpoznawaniu indywidualnych spraw zastrzeżonych do jego kompetencji. WSA wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpoznany przez Prezesa Zakładu, reprezentowanego przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Odział w Białymstoku, który to Dyrektor posiada upoważnienie do reprezentowania Prezesa ZUS do rozpoznawania indywidualnych spraw zastrzeżonych do jego kompetencji. Prawidłowo Sąd przyjął, że wydana w sprawie decyzja, oparta na przepisie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., należała do właściwości Zakładu i mogła być podpisana w imieniu Prezesa ZUS przez osobę upoważnioną przez Prezesa, co w sprawie miało miejsce. Tak więc zarzut naruszenia art.151, art.134 par.1 i 2, art.141 par.1 i par. 4, art.145 par.1 pkt 2 przez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżoną decyzję wydal nieuprawniony organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku zamiast Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Centrala w Warszawie, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 kpa i przepisy o postępowaniu odwoławczym z art. 138 par. 1 i 2 kpa oraz przepisy art.83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 178) nakazujących stosowanie do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stosowanie przepisów o postępowaniu odwoławczym określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, co wymagało wydania decyzji bezpośrednio przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych -Centrala w Warszawie, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, które to powyższe naruszenia przepisów postępowania razem miały istotny wpływ na wynik sprawy zarzut ten jest nieuzasadniony.

Jeżeli zaś chodzi o rozstrzygnięcie drugiej kwestii a mianowicie zasadności odmowy umorzenia ciążących na skarżącej jako osobie trzeciej odpowiedzialnej za płatnika A. sp. z o.o. - zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestia działania organów administracji publicznej w ramach " uznania administracyjnego" wielokrotnie była wyjaśniana w bogatym orzecznictwie sądowym. Dla przykładu w wyroku z 16 listopada 1999 r., (sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził iż" w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracji publicznej obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. dalej k.p.a.) Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż " podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Duży zakres swobody decyzyjnej oznacza jednocześnie, że na organie spoczywa szczególny obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych dyrektyw, jak również zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia szczególną rolę, gdyż pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Powyższe stanowisko znalazło wielokrotnie wyraz w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 28 lutego 1996r., sygn. akt SA/Gd 320/95, z dnia 30 września 1996 r., sygn. akt SA/Wr 3095/95, z dnia 26 października, sygn. akt SA/Gd 2096/95., czy też z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt SA/Bk 1120/95).

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i skargę skarżącej oddalił. Kontrolując wydaną decyzję pod względem jej zgodności z prawem Sąd nie zwrócił uwagi na fakt, że badając stan faktyczny sprawy w celu rozpoznania wniosku o umorzenie zaległości Zakład ubezpieczeń Społecznych oraz Prezes ZUS bądź osoba działająca z jego upoważnienia powinna brać pod uwagę przede wszystkim okoliczności bieżące sprawy. Zdarzenia przyszłe i niepewne, a w szczególności przypuszczenia i twierdzenia o charakterze prognostycznym (np. co do podjęcia pracy zarobkowej przez skarżącą), nie mogą stanowić wyłącznej faktycznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Sąd nie zauważył, że organ nie podjął wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy aby uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego. Nie odniósł się do twierdzeń skarżącej dotyczących źródeł utrzymania skarżącej i jej sytuacji rodzinnej i majątkowej, co skarżąca wielokrotnie podkreślała zarówno w odwołaniach jak i w skardze do WSA. NSA podkreśla także błędne stanowisko zarówno organu jak i Sądu I instancji, że to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu. Tymczasem zgodnie z fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego - zasadą prawdy obiektywnej, to organ jest zobowiązany do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ ma obowiązek nie tylko wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów przedstawionych przez stronę, ale i poszukiwania innych, nowych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem źródeł dowodowych.

Organy pominęły, a Sąd nie zauważył i nie odniósł się do sytuacji, że nie ma możliwości wszczęcia postępowania upadłościowego wobec braku majątku nawet na koszty postępowania upadłościowego. Skarżąca we wniosku wskazywała, że jest bez majątku, dochodów, ma status bezrobotnego bez prawa do zasiłku, utrzymuje się z pomocy dobroczynnego Stowarzyszenia. Zamiast analizy tych okoliczności stwierdzono, że skarżąca może w przyszłości pracować i spłacać zobowiązanie, co potwierdził Sąd I instancji. Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji oddalając skargę. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych uzasadniony jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z naruszeniem przez organy art.7, art. 8 k.p.a, art. 9 k.p.a, art. 77 par. 1- 4 k.p.a, art. 80 k.p.a,art.75 k.p.a, art.85 k.p.a, art.86 k.p.a na skutek zaniechania w toku postępowania podjęcia działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym całkowitej niewypłacalności skarżącej, braku majątku, dochodu i praw nadających się do egzekucji. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej NSA uznał za nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 185 p.p.s.a. skargę kasacyjną uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok w całości. Uchylił też zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 5 września 2016 r., nr 351/2016. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z par. 2 pkt 5) i w zw. z par. 14 ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).