Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Rz 705/19 oddalił skargę R. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.
Skargą kasacyjną R. S. (dalej: skarżący) zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- a) art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne i dowolne, nie mające oparcia w całokształcie sprawy i materiale dowodowym ustalenia, tj.: błędne ustalenie, że skarżący nie przeprowadzał na łąkach lub pastwiskach (działka AE) wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta;
- b) art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1936 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich), poprzez jego błędne zastosowanie podczas gdy nie ma podstaw do zwrotu, ani też do wydania decyzji o zwrocie;
- c) błędne niezastosowanie art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1936 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR) a przez to niezastosowanie art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej: o.p.), podczas gdy ich prawidłowe zastosowanie doprowadziłoby do ustalenia, że możliwość ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności upłynęła najpóźniej z końcem roku 2018;
- d) art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE nr L 25 str.8 z 28.01.2011 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 65/2011), poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania przedmiotowej decyzji.
Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza, zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał, zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Jako podstawę skargi kasacyjnej podano art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednak w dalszej jej części nie powiązano wskazanych w niej przepisów, których zdaniem autora skargi naruszenia przez organ, nie dostrzegł Sąd I instancji, z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów NSA odniesie się do zarzutów w kolejności przyjętej przez kasatora.
Zarzut sformułowany w pkt a) skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie kwestia nieprawidłowości stwierdzonych w realizacji przez beneficjenta zobowiązania rolnośrodowiskowego za lata poprzednie była przedmiotem ostatecznych decyzji, co zostało opisane szczegółowo w zaskarżonej decyzji. Ponadto prawidłowość ustaleń stwierdzonych w gospodarstwie beneficjenta podczas kontroli kompleksowej, tj. w zakresie: wzajemnej zgodności, kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie realizowanego programu rolnośrodowiskowego 17 września - 23 października 2014r. została potwierdzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 marca 2016r. sygn. akt I SA/Rz 85/16 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2016r. sygn. akt II GSK 3459/16.
W konsekwencji zarzuty skargi naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. dotyczące dokonania niewłaściwych ustaleń, na podstawie których przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, nie mogą być skutecznie podnoszone w postępowaniu dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych płatności, które ma charakter odrębny i jego przedmiotem nie jest ocena zasadności dokonanych pomniejszeń płatności. Tak właśnie w tej kwestii wypowiedział się w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, co zdaniem NSA zasługuje na pełną aprobatę.
W pkt b) petitum skargi kasacyjnej zarzucono "naruszenie art. 28 ust. 1 i 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich [...] poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy nie ma podstaw do zwrotu, ani też do wydania decyzji o zwrocie". Zarzut ten nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony. Tym samym nie jest możliwe dokonanie kontroli instancyjnej w tym zakresie.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut określony w pkt c) petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten w swej istocie zmierza do podważenia zasadności stanowiska Sądu I instancji, który odmiennie niż skarżący kasacyjnie uznał, że decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności mogła być wydana, gdyż w sprawie nie doszło do przedawnienia. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie nastąpiło przedawnienie prawa do wydania decyzji o zwrocie płatności, a do określenia terminu przedawnienia nie ma zastosowania przepis art.68 § 1 Ordynacji podatkowej. Wprawdzie art. 29 ust.7 ustawy o ARiMR odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 68 § 1, ale dotyczy to wyłącznie spraw nieuregulowanych w przepisach szczególnych. Kwestie przedawnienia obowiązku zwrotu należności reguluje art.3 ust.1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.
Ma on charakter regulacji szczególnej, co wyłącza zastosowanie art.68 § 1 O.p. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, który w zaskarżonym wyroku uzasadnił je odwołując się słusznie do orzecznictwa sądów administracyjnych (str. 9 uzasadnienia). Zasadnie wyjaśnił ponadto, że w tej sprawie nieprawidłowości zostały stwierdzone w trakcie realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego tj. programu wieloletniego, a zatem okres przedawnienia nie mógł zakończyć się wcześniej niż w dniu ostatecznego zakończenia programu (tj. 15 marca 2017r.). Prawidłowe jest również stanowisko Sądu odnoszące się do art.3 tiret 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust.
1. W przypadku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji właściwie przyjął, że aktem przerywającym bieg terminu przedawnienia jest każda doręczona mu decyzja w której stwierdzone zostały nieprawidłowości (str. 10 uzasadnienia). Prawidłowa jest konkluzja Sądu I instancji, że do momentu (daty) wydania decyzji nakładających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie minął okres odpowiadający podwójnemu terminowi (4 razy 2 = 8 lat) okresu przedawnienia.
Kasator prawidłowej wykładni przepisów, mających charakter unormowań szczególnych w stosunku do Ordynacji podatkowej, dotyczących przedawnienia zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, nie przeciwstawił żadnej prawnej argumentacji, poprzestając na prezentowanym już w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowisku, że w sprawie do okresu przedawnienia zastosowanie powinien znaleźć art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej.
Reasumując, ze wskazanych wyżej przyczyn zarzut ten okazał się również nieusprawiedliwiony.
Nie jest trafny zarzut sformułowany w pkt d) petitum skargi kasacyjnej tj. naruszenie art. 18 ust.1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego zastosowanie podczas gdy przepis ten nie może stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że ww. przepis nie stanowił samoistnej podstawy nałożenia obowiązku zwrotu części pobranych płatności. W świetle treści kontrolowanej przez Sąd decyzji, zdaniem NSA, okoliczność ta nie budzi wątpliwości. Podstawy prawne do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności zostały zawarte w ustawodawstwie krajowym i te przepisy wymienione zostały w zaskarżonym do wojewódzkiego sądu administracyjnego orzeczeniu. Natomiast ww. przepis został wskazany w kontekście zmian przepisów dotyczących odzyskiwania kwot nienależnie pobranych, w związku z naruszeniem wymogów pakietowych nie zaś jako podstawa prawna rozstrzygnięcia.
W konsekwencji zarzut ten nie mógł być uwzględniony.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną przez pełnomocnika profesjonalnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, który reprezentował organ na etapie postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 50% stawki minimalnej – 480 zł, co dało kwotę 240 zł.