Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 543/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 16 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1567/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. G. (prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą X; dalej: strona, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia w części i rozłożenia na raty pozostałej do spłaty należności z tytułu kary pieniężnej stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o umorzenie w części oraz o rozłożenie na raty pozostałej części kary nałożonej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. wydaną przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Po przeprowadzeniu postępowania GITD decyzją z [...] lutego 2016 r. odmówił częściowego umorzenia kary oraz rozłożył tę karę na 10 rat. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano m.in. art. 55, art. 57 pkt 1 i 3, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ decyzją z [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, iż przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia, organ korzysta ze swobody uznania administracyjnego przewidzianej art. 57 u.f.p. Wyjaśnił, że przedstawione przez stronę okoliczności faktyczne nie skłaniają do uwzględnienia wniosku w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie w postaci częściowego umorzenia należności. Zasadne jest natomiast rozłożenie tej należności na raty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca powołała się na swoją trudną sytuację finansową i wniosła o umorzenie części kary w wysokości 5000 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną wskazał, że zasługuje ona na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Organ bowiem w zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Przechodząc do wyjaśnienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia wskazał, że wniosek o częściowe umorzenie przedmiotowej należności i rozłożenie pozostałej jej części na raty złożony został z uwagi na nałożenie cytowaną wyżej decyzją z [...] listopada 2012 r. kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1265). Obowiązek uiszczenia tej kary należy do kategorii należności wymienionych w treści art. 60 pkt 7 u.f.p.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art.

60. Oznacza to, że stosownie do art. 55 u.f.p. niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.

W myśl natomiast art. 64 ust. 2 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1–6.

Sąd zwrócił uwagę na to, że powołany wyżej art. 64 ust. 2 u.f.p. wskazuje, że organ może udzielać ulg (umorzenie należności w całości lub części, rozłożenie na raty, odroczenie spłaty), ale tylko w odniesieniu do należności wskazanych w art. 60 pkt 1–6 u.f.p.

Należność wynikająca z kary pieniężnej nałożonej decyzją z [...] listopada 2012 r. nie mieści się w cyt. art. 60 pkt 1–6 u.f.p. Jest ona objęta art. 60 pkt 7 u.f.p. Nie ulega też wątpliwości, że skarżąca w dacie wydania ww. decyzji z [...] listopada 2012 r. jak i w dacie wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją prowadziła działalność gospodarczą, a zatem nałożona na nią kara pieniężna, która nie mieści się w katalogu należności określonym w art. 60 pkt 1–6 u.f.p., nie mogła zostać umorzona na podstawie art. 64 ust. 2 u.f.p. Art. 64 ust. 2 u.f.p. jest natomiast przepisem szczególnym całościowo odnoszącym się do ulg dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2443/11.

Tym samym brak jest przepisów dopuszczających zastosowanie ulg w spłacie tej należności, gdyż dłużnikiem jest osoba prowadząca działalność gospodarczą. Ta okoliczność sprawia, że brak było podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielnie ulgi w postaci umorzenia zobowiązania i rozłożenia go na raty. Sąd nadto stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ rażąco naruszył art. 55, art. 57, art. 64 ust. 1 u.f.p. poprzez ich błędne zastosowanie.

Skargę kasacyjną – zaskarżając wyrok w całości – wywiódł GITD, który – stosownie do treści art. 173, art. 174 oraz art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.) – zarzucił orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1) art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p. wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji ostatecznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na błędnej wykładni, przejawiającej się w przyjęciu, że wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą można stosować jedynie ulgi w spłacie należności pieniężnych wymienionych w pkt 1–6 art. 60 u.f.p., nie można zaś zastosować ulg w spłacie należności publicznoprawnych wymienionych w pkt 6a–8 u.f.p., podczas gdy do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą ma zastosowanie ust. 1 art. 64 u.f.p., bowiem nie zawiera ograniczenia podmiotowego i ma zastosowanie także do należności wskazanych w pkt 6a–8 art. 60 u.f.p.;
2. 2) art. 55 ust. i art. 56 oraz 57 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 u.f.p. (według stanu prawnego na dzień wydania decyzji ostatecznej) w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię przejawiają się w stwierdzeniu, że przepisy u.f.p. nie regulują przesłanek stosowania ułg w spłacie należności publicznoprawnych podczas gdy mają do nich zastosowanie art. 56 oraz 57 u.f.p., bowiem art. 57 nie wskazuje na charakter publiczny lub cywilny należności, zaś odesłanie z art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p. nie odnosi się jedynie do możliwości formalnego stosowania ulg w spłacie należności publicznoprawnych, lecz przede wszystkim do możliwości skorzystania z przesłanek ich zastosowania.

W efekcie wniósł o:

1. 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji;
2. 2) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Strona nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddalą skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK91/17; z 27 czerwca2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treść przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.

Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15 niepublikowane).

W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r., II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej, do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja organu z [...] kwietnia 2016 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] lutego 2016 r. odmawiającą stronie umorzenia części kary pieniężnej i rozłożenia jej na raty.

Kluczowe dla rozpoznania tej sprawy było więc wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z dniem 28 kwietnia 2017 r. uległy bowiem dość istotnej zmianie przepisy odnoszące się do tej kwestii. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz.U. poz. 659) do spraw dotyczących udzielania ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się ustawę zmienianą w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Decyzja ostateczna będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej została wydana przed tą datą, a zatem dokonując jej oceny należało wziąć pod uwagę regulację u.f.p., w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Ukształtowane na tym tle orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało, że stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.; dalej: u.t.d.), kary pieniężne stanowią dochód budżetu państwa, są to bowiem środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznym, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. W orzecznictwie wskazywano też, że przepisy u.f.p. w zakresie ulg, o których mowa w art. 55 u.f.p. dotyczą wyłącznie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, a tym samym do należności publicznoprawnych nie mogły mieć zastosowania przepisy u.f.p., tj. art. 55 ust. 1 i art. 57 u.f.p. Kierując się natomiast treścią art. 67 ust. 1 u.f.p. wskazywano, że prawnych przesłanek udzielania ulg w spłacie należności publicznoprawnych (odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub umorzenia) należałoby szukać w przepisach działu III o.p. Przy czym, uprzedzając niejako mogącej wystąpić kolizji norm rangi ustawowej między art. 93 ust. 7 u.t.d., wyłączającym stosowanie do kar pieniężnych przepisów o.p., a art. 67 ust. 1 u.f.p., odsyłającym w kwestii udzielania ulg w spłacie tych kar do przepisów o.p., zauważono, że porównanie wskazuje, że zakres zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. jest szerszy, ponieważ generalnie wyłącza zastosowanie do kar przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.), natomiast art. 67 u.f.p. tę zasadę przełamuje (czyni od niej wyjątek), w pewnym zakresie, obejmującym udzielanie ulg i umorzeń należności z tytułu takich kar.

Stąd zgodnie z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali przyjmowano za dopuszczalne dokonywanie oceny udzielania ulg i umarzania należności z tytułu omawianych kar na podstawie przepisów o.p. w zw. z odesłaniem w art. 67 ust. 1 u.f.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu właściwym dla sprawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.

Z powyższych względów wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd należało uznać za błędny. Wnoszący skargę kasacyjną błędnie bowiem upatruje w treści art. 64 ust. 1 u.f.p. podstawę do zastosowania w sprawie art. 55 ust. 1, art. 56 i art. 57 u.f.p. Dokonując porównania treści ust. 1 i 2 art. 64 u.f.p., w brzmieniu właściwym dla sprawy, należy zauważyć, że ustawodawca rozróżnia dwie sytuacje, jedną, związaną z podmiotami będącymi przedsiębiorcami, do których odnosi się ust. 2 powołanego przepisu i drugą, związaną z pozostałymi podmiotami, do których odnosi się ust. 1 tego przepisu. Oznacza to, że podstawę materialnoprawną udzielania przedsiębiorcom ulg, o których mowa w art. 55 u.f.p., stanowi ust. 2 art. 64 u.f.p., który odwołuje się wyłącznie do należności wymienionych w art. 60 pkt 1–6 u.f.p., a więc z pominięciem należności stanowiących dochody, w rozumieniu ust. 7 tego przepisu. Zastosowanie więc art. 64 ust. 2 do niewymienionych w tym przepisie należności budżetowych prowadziłoby do wykładni contra legem.

Z kolei zasada ogólna wyrażona w ust. 1 art. 64 u.f.p. doznaje ograniczenia, zarówno co do podmiotu zobowiązanego (przedsiębiorcy), jak i co do rodzajów należności publicznoprawnych, względem których może być zastosowana ulga na podstawie tego przepisu, przy jednoczesnych dodatkowych warunkach związanych z pomocą publiczną. Stąd, co do zasady organ kierując się treścią art. 67 u.f.p. powinien był rozpoznać wniosek strony mając na względzie przepisy działu III o.p. (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 1661/18, którego treść skład orzekający w pełni podziela).

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.