Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 392/20, oddalił skargę L. M. (dalej: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: DIAS) z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, a zaskarżając ten wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, tj. postanowienie DIAS z dnia [...] grudnia 2020 r. wydane zostało z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. albowiem zostało wydane wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bez podjęcia wszystkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz przy dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego, tj. bez dokonania szerszej jego analizy w zakresie ustalenia daty zarejestrowania przez skarżącą odbiorników RTV oraz faktu wyrejestrowania przez skarżącą radioodbiornika w 2004 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Wskazała m.in., że treść art. 34 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu do 30 lipca 2020 r. była niezgodna z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest jego dwuinstancyjność, wyrażoną w art. 15 k.p.a., stąd zapewne wyniknęła konieczność jego zmiany. Związanie organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w sprawie zarzutów prowadziło do swego rodzaju fikcji podejmowania rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny. Obecny tryb rozpatrywania zarzutu w sprawie egzekucji jest zatem bardziej odpowiedni.
W związku z powyższym organ winien był w sposób należyty i wyczerpujący przeanalizować materiał dowodowy i dotrzeć do dokumentacji, z której wynika, że skarżąca, zgodnie z tym co twierdzi, wyrejestrowała odbiornik RTV w 2004 r. Sąd w wyroku przyznaje, iż skarżąca wyrejestrowała posiadany od ok. 1970 r. odbiornik, lecz twierdzi, iż z orzecznictwa wynika, iż to na niej spoczywał obowiązek przechowywania dowodu wyrejestrowania. Nie sposób zgodzić się z powyższym, albowiem z żadnego przepisu ustawy obowiązek taki nie wynika. Organ winien był podjąć wszelkie możliwe czynności celem ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i uzyskania dowodu wyrejestrowania odbiornika RTV przez skarżącą, zaś Sąd I instancji winien był uchylić przedmiotowe postanowienie.
Ponadto skarżąca zarzuciła, że operator publiczny po wejściu w życie ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych błędnie nadał jej indywidualny numer identyfikacyjny skoro dokonała ona wyrejestrowania radioodbiornika.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzą także określone w art. 189 p.p.s.a. przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (-) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz (-) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z istoty kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA wynika ponadto, że rozpoznanie przez NSA sprawy ogranicza się do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wykluczając ponowne rozpoznanie sprawy w całości – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna (w jej petitum) została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa procesowego, które sprowadzają się do braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i niewyjaśnienia sprawy. Dodatkowo skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołuje naruszenie przepisu art. 34 § 1 u.p.e.a., wiążąc je z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania.
Na samym początku zauważenia wymaga, że zaskarżone do WSA w Warszawie postanowienie DIAS zostało wydane w dniu [...] grudnia 2019 r., a zatem pod rządami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). Z art. 34 § 1 u.p.e.a. wynikało m.in., że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Dopiero na mocy art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070) przepis ten uległ zmianie, ale z mocy art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Powyższe oznacza, że organy zastosowały prawidłową podstawę prawną. Niezależnie jednak od oparcia się przez organ egzekucyjny na stanowisku wierzyciela, organ ten dokładnie wyjaśnił stan faktyczny w sprawie oraz przeanalizował i ocenił wszystkie zebrane dowody. Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję przyjął, że ustalania te są prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do powyższego stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji przyznał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżąca wyrejestrowała w 2004 r., posiadany od ok. 1970 r., odbiornik RTV. Sąd ten wskazał bowiem, że tak jedynie twierdziła sama skarżąca. Natomiast w innym miejscu uzasadnienia Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że skarżąca była zarejestrowanym abonentem telewizyjnym lub radiowym w dniu wejścia w życie rozporządzenia z dnia 13 grudnia 2007 r. (a zatem nie mogła wyrejestrować odbiornika RTV w 2004 r.).
Sąd I instancji wyjaśnił, że główny spór w sprawie dotyczy tego, czy zarejestrowanie odbiornika RTV bez późniejszego jego wyrejestrowania, niezależnie od różnych okoliczności faktycznych, w tym chociażby zaprzestania jego używania, jest wystarczającą przesłanką przyjęcia istnienia obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej podlegającego egzekucji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym w pełni aprobuje wykładnię przepisów prawa przedstawioną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Zauważenia też wymaga, że w zakresie omawianej materii istnieje już jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 1578/21 i z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1475/21, oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 935/20 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Gl 1177/21). Wynika z niej, że stosownie do art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1801 ze zm.; dalej: u.o.a.) na posiadaczu zarejestrowanego odbiornika ciąży ex lege obowiązek uiszczenia abonamentu, powstający z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu rejestracji odbiornika (ust. 3 powołanego artykułu).
Odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne, dla celów pobierania abonamentu, podlegają zarejestrowaniu w placówkach operatora wyznaczonego, którym jest Poczta Polska, co wynika z art. 5 ust. 1 i 2 u.o.a. i art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.). Ustawa abonamentowa nie precyzuje natomiast wprost momentu wygaśnięcia obowiązku uiszczania abonamentu. Jednakże w świetle art. 5 ust. 1 i ust. 5-7 u.o.a., w przypadku dokonania rejestracji odbiornika radiowego/telewizyjnego obowiązek uiszczania opłaty abonamentowej immanentnie związany jest ze stanem/faktem zarejestrowania danego odbiornika lub odbiorników. Stąd też zasadnie przyjęto, że obowiązek uiszczania opłaty abonamentowej trwa do czasu wyrejestrowania, choćby użytkownik odbiornika faktycznie go nie użytkował lub nawet go nie posiadał.
Sąd I instancji podkreślił przy tym, że zarejestrowanie odbiornika pod rządami którejkolwiek z ustaw bez jego późniejszego wyrejestrowania stanowi wystarczającą przesłankę istnienia wynikającego z ustawy obowiązku uiszczania opłat za jego używanie, który podlega egzekwowaniu w trybie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze pieniężnym.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu I instancji, że to na skarżącej spoczywał ciężar dowodu w zakresie wykazania, że wyrejestrowała ona odbiornik RTV w 2004 r. Dowód taki jednak nie został przez nią przedstawiony. Również niezasadne jest stanowisko skarżącej, że w okolicznościach sprawy organ egzekucyjny miałby przeprowadzać jakieś dalsze postępowanie dowodowe (skarżąca nie wskazuje w jaki sposób i gdzie), w kierunku poszukiwania dowodu wyrejestrowania przez nią odbiornika RTV w 2004 r., skoro zarówno skarżąca jak i wierzyciel oświadczają, że dowodu takiego nie posiadają. W tej kwestii zauważenia więc wymaga, że jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, regulacje dotyczące sposobu wyrejestrowania odbiornika i dokumentowania tej okoliczności uniemożliwiają skuteczne zastąpienie dowodu wyrejestrowania pisemnym oświadczeniem czy też zeznaniem osoby, która uczestniczyła w wyrejestrowaniu odbiornika, widziała dokument potwierdzający dokonanie takiej czynności, czy też ma wiedzę, że skarżący nie posiada odbiornika (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 927/15).
Zatem regulacja dotycząca opłat abonamentowych, która obowiązek ich wnoszenia wiąże wyłącznie z zarejestrowaniem odbiornika, nakazuje przechowywać dokument wyrejestrowania, gdyż wierzyciel ma prawo dochodzić zaległych nieprzedawnionych opłat w czasie nieograniczonym, limitowanym wyłącznie terminem początkowym wyznaczonym datą rejestracji odbiornika. Wyrejestrowanie odbiornika jest zatem okolicznością kluczową dla bytu prawnego zaległych opłat abonamentowych i w interesie zobowiązanego jest zabezpieczenie dowodu umożliwiającego wykazanie tej okoliczności. Negatywnych skutków nieposiadania takiego dowodu nie można zatem sanować powołując się na nieotrzymanie od wierzyciela żadnej korespondencji dotyczącej zalegania w opłatach abonamentowych.
Jako niezasadny należy również uznać zarzut związany z nadaniem skarżącej indywidualnego numeru identyfikacyjnego. W tej mierze zauważenia wymaga, że stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 187, poz. 1342), operator publiczny, w terminie dwunastu miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia, z urzędu nadawał posiadaczom imiennych książeczek, o których mowa w ust. 1, indywidualny numer identyfikacyjny. O nadaniu numeru operator publiczny powiadamiał użytkownika, przesyłając zawiadomienie określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Rozporządzenie te weszło w życie 13 grudnia 2007 r. Skoro zatem w chwili wejścia w życie rozporządzenia skarżąca była zarejestrowanym abonentem RTV, to w nieprzekraczalnym terminie następnych 12 miesięcy operator publiczny miał obowiązek nadać jej indywidualny numer identyfikacyjny i zawiadomić ją o tym pisemnie.
Z upływem tego terminu, dotychczasowe dowody zarejestrowania odbiorników w formie imiennej książeczki opłaty abonamentowej utraciły walor dowodu zarejestrowania odbiornika, stosownie do § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślenia też wymaga, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych prawodawca dla skuteczności nadania użytkownikowi odbiornika numeru identyfikacyjnego nie wprowadził wymogu doręczenia zawiadomienia o jego przesłaniu. Przesłanie zawiadomienia ma wobec tego charakter wyłącznie informacyjny, wtórny do samego nadania numeru identyfikacyjnego, która to czynność dokonywana jest z urzędu, a wierzyciel nie jest zobowiązany do posiadania dokumentu potwierdzenia jego odbioru przez zobowiązanego. Dla uznania skuteczności czynności nadania indywidualnego numeru identyfikacyjnego nie jest konieczne również legitymowanie się przez operatora wyznaczonego (publicznego) dowodem nadania takiej przesyłki.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu skarżącej kasacyjnie, że fakt zgłoszenia przez nią w urzędzie pocztowym w dniu 11 lipca 2019 r. uprawnienia do zwolnienia z opłat abonamentu RTV, może być argumentem (w domyśle zastąpić brakujący dowód) za wyrejestrowaniem przez nią odbiornika RTV w 2004 r. Każde z tych oświadczeń woli (gdyby wyrejestrowanie faktycznie nastąpiło) byłyby od siebie niezależne i wbrew stanowisku skarżącej, w okolicznościach sprawy należałoby przyjąć, że to raczej oświadczenie z 11 lipca 2019 r. nastąpiło dlatego, że wcześniej nie było wyrejestrowania odbiornika RTV.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a., składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.