Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 579/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 27 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3022/16 oddalił skargę S. z siedzibą w K. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Stowarzyszenie złożyło skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: 1) naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu przez Sad I instancji i w rezultacie:

1. I. lakoniczne i niczym nieuzasadnione stwierdzenie, że "przedstawiciele PFRON osobiście ustalili, na podstawie ustnych oświadczeń terapeutów i uczestników projektu, że hipoterapia odbywała się na posesji, na której miała miejsce wulkanizacja oraz złomowisko" oraz stwierdzenie, że "Przedstawione przez Skarżącą dokumenty w postaci list obecności z podpisami uczestników> potwierdzającymi udział w zajęciach hipoterapii i na basenie w> ocenie sądu są jako dowody mało wiarygodne wobec złożonych przez pracowników Skarżącej w trakcie kontroli oświadczeń, że dokumentacja nie zawsze odpowiadała rzeczywistości i była tworzona na potrzeby wykazania przed PFRON realizacji projektu (...) Na podstawie ustnych informacji uzyskanych w trakcie kontroli od byłych pracowników> Skarżącej ustalono również, że rozwiązano umowy o pracę z, terapeutami zatrudnionymi przy realizacji projektu" bez wskazania na jakiej podstawie i w jaki sposób przedstawiciele PFRON ustalili, że zajęcia się nie odbywają, z kim przeprowadzono rzekome rozmowy dotyczące zatrudniania terapeutów oraz rozwiązania umów o pracę z terapeutami, dlaczego przedstawione przez Skarżącą dokumenty zostały uznane za mało wiarygodne, na jakiej podstawie dano wiarę złożonym ustnie przez nieokreślone osoby trzecie oświadczeniom dot. prowadzonej dokumentacji, a odmówiono wiary dokumentom wskazanym przez Skarżącą;
2. II. arbitralne i nie poparte żadną argumentacją twierdzenie, że "to na podmiocie, któremu powierzono środki publiczne spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację ściśle określonych celów. Strona podpisując umowę z dnia [...] grudnia 2013 r. i otrzymując takie środki, nie może przerzucać swojego obowiązku na Fundusz i wymagać, aby organ wyręczył ją w rozliczeniu przekazanych środków", podczas gdy żadne z dowodów zgromadzonych w sprawie nie jest podstawą do przyjęcia, że Skarżąca kasacyjnie przerzuciła bądź miała zamiar przerzucić na stronę przeciwną swojego obowiązku rozliczenia przekazanych środków;
3. III. chaotyczne i wewnętrznie sprzeczne twierdzenia, że z jednej strony Stowarzyszenie [...] w sposób nieuzasadniony nie przedstawiło do sprawozdania częściowego złożonego w dniu 31 lipca 2014 r. całości dokumentacji potwierdzającej poniesione wydatki, zaś z drugiej strony zwrócenie uwagi, że w tym czasie cała dokumentacja finansowo-merytoryczna dotycząca realizacji umowy o dofinansowanie została zabezpieczona przez Komendę Powiatową Policji w Starogardzie Gdańskim w związku z prowadzonym dochodzeniem, w związku z czym nie było możliwości przedstawienia całości dokumentacji w tym czasie;
4. IV. bezrefleksyjne formułowanie nieuzasadnionych twierdzeń przez Sąd I instancji, a w konsekwencji sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ogólny, nieprzekonywujący i niepozwalający na dokonanie oceny toku rozumowania Sądu; art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, w konsekwencji oddalenie przez Sąd I instancji skargi w całości podczas, gdy wskazane w niniejszej skardze kasacyjnej argumenty w pełni uzasadniają uznanie, iż skarga ta powinna była zostać uwzględniona; art. 145 § 1 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji, że skarga winna zostać oddalona, podczas gdy jak wskazano winna być uwzględniona, zaś decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacyjnego uchylona.
5. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. I. art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej ora/ zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący kasacyjnie wykorzystał otrzymane dofinansowanie niezgodnie z przeznaczeniem, a w konsekwencji jest zobowiązany do ich zwrotu, podczas gdy na gruncie rozstrzyganej sprawy nie doszło do przekroczenia zakresu przedmiotowego bilansowanych celów, w związku z czym brak jest podstaw do żądania zwrotu kwoty dofinansowania.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 27 września 2017 r., V SA/Wa 3022/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Na podstawie uchwały Zarządu PFRON z [...] grudnia 2013 r. przyznano skarżącej dofinansowanie w wysokości 162.146,05 złotych, co skutkowało zawarciem umowy dofinansowania z [...] grudnia 2013 r. pomiędzy Stowarzyszeniem [...] a PFRON. Na mocy tej umowy Fundusz wypłacił na rachunek bankowy strony pierwszą transzę dofinansowania w wysokości 97.015,71 złotych na realizację projektu z zakresu prowadzenia grupowych i indywidualnych zajęć dotyczącego zadania pn. "Rehabilitacja osób niepełnosprawnych na koniu i basenie" (zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 umowy o dofinansowanie). W okresie 8 - 11 września 2014 r. przeprowadzono kontrolę realizowanej umowy.

Następnie 28 listopada 2014 r. oraz 3 i 11 grudnia 2014 r. przeprowadzono wizyty monitoringowe. W toku czynności kontrolnych ujawniono nieprawidłowości stanowiące o naruszeniu § 16 ust. 2 pkt 1) pkt 5) i pkt 6) umowy z [...] grudnia 2013 r., tj. nienależyte wykonanie umowy, nieosiągnięcie planowanych wskaźników, niedysponowanie odpowiednimi zasobami kadrowymi oraz niezłożenie kompletnej dokumentacji rozliczeniowej dotyczącej realizowanego projektu. Pismem z [...] grudnia 2014 r. PFRON, na podstawie § 16 ust. 5 umowy o dofinansowanie, rozwiązał umowę zawartą ze skarżącą, z zachowaniem 14 - dniowego okresu wypowiedzenia. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 p.p.s.a.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10).

Obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny.

Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe, ponadto Sąd wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Przepis art. 151 p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części." Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie wydaje jedno z rozstrzygnięć wskazanych w pkt 1), pkt 2) lub pkt 3) wskazanej jednostki redakcyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, który konkretnie przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. został naruszony przez Sąd I instancji argumentując, że skarga powinna zostać uwzględniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie naruszył żadnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miały zastosowanie w sprawie sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że zasadniczym ustaleniem dokonanym przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej niepodważonym przez stronę było to, że pismem z [...] grudnia 2014 r. PFRON rozwiązał umowę o dofinansowanie z [...] grudnia 2013 r. zawartą pomiędzy Stowarzyszeniem a PFRON.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przez jego niewłaściwe zastosowanie. Podniesiony zarzut strona sformułowała w ten sposób: "(...) przyjęcie, że Skarżący kasacyjnie wykorzystał otrzymane dofinansowanie niezgodnie z przeznaczeniem (...)"

Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. wyliczeniem kwoty podlegającej zwrotowi. Skoro autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to stawianie Sądowi I instancji zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie może być prawnie skuteczne.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zaakceptował zastosowanie przepisów prawa materialnego do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych mogą być realizowane na zlecenie Funduszu przez fundacje oraz organizacje pozarządowe. Do zlecania zadań, o którym mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ta ustawa reguluje, między innymi zasady sprawowania nadzoru nad prowadzeniem działalności pożytku publicznego. Organizacje pozarządowe lub podmioty (...) przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem wskazanych przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 16 ust. 1).

Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności i może być zawarta na czas realizacji zadania lub na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat. W Rozdziale 4 Nadzór uregulowano czynności kontrolne (art. 29), protokół pokontrolny (art.

31) oraz wystąpienie pokontrolne (art. 32). Wystąpienie pokontrolne zawiera ocenę stanu faktycznego wynikającą z ustaleń zawartych w protokole kontroli, w tym opis ustalonych uchybień, z uwzględnieniem przyczyn ich powstania, zakresu, skutków oraz osób odpowiedzialnych za ich powstanie, a także termin usunięcia uchybień, nie krótszy niż 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia pokontrolnego.

Według art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie (...) ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty (...).

W tej sprawie kwota podlegająca zwrotowi została ustalona w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości: nienależyte wykonanie umowy; nieosiągnięcie planowanych wskaźników; niedysponowanie odpowiednimi zasobami kadrowymi oraz niezłożenie kompletnej dokumentacji rozliczeniowej dotyczącej realizowanego projektu. W konsekwencji umowa z [...] grudnia 2013 r. została rozwiązana za wypowiedzeniem, a Stowarzyszenie miało obowiązek zwrotu kwoty przekazanej przez PFRON na realizację zadania z ustawowymi odsetkami..

Podstawą prawną decyzji ostatecznej był 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Minister przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek zbadania, czy ustalona w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości kwota jest wyliczona prawidłowo. Dokonując określenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego miał obowiązek dokonania oceny zapisów umowy z [...] grudnia 2013 r., a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów prawidłowo ustalił, że zwrotowi podlega 97.015,71 złotych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 § pkt 1) p.p.s.a.