Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 581/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 3023/16, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. (dalej: "Stowarzyszenie", "strona") na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ("organ drugiej instancji") z [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy.

Uchwałą Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych ("PFRON", "Fundusz") z 9 grudnia 2013 r. przyznano Stowarzyszeniu dofinansowanie w wysokości 285.521,30 zł. Na podstawie umowy o dofinasowanie z 20 grudnia 2013 r. Fundusz wypłacił na rachunek bankowy strony pierwszą transzę dofinansowania w wysokości 171.282,78 zł na realizację projektu z zakresu rehabilitacji ciągłej dotyczącego zadania pn. "Terapia i rehabilitacja osób niepełnosprawnych w mieszkaniach treningowych". We wniosku stanowiącym załącznik do umowy z 20 grudnia 2013 r. strona zadeklarowała, że w ramach realizacji zadania prowadzone będą treningi samodzielności w mieszkaniach treningowych dla 15 osób niepełnosprawnych. Mieszkanie będą czynne przez cały dzień, 7 dni w tygodniu, przez okrągły rok. Do opieki nad mieszkańcami zatrudnionych zostanie 4 terapeutów.

W dniach 8 – 11 września 2014 r. przeprowadzono kontrolę realizowanej umowy. Następnie w dniach 28 listopada 2014 r. oraz 3 i 11 grudnia 2014 r. przeprowadzono wizyty monitoringowe. W toku czynności kontrolnych ujawniono nieprawidłowości stanowiące o naruszeniu § 16 ust. 2 pkt 1, 5, 6 umowy z 20 grudnia 2013 r., to jest nienależyte wykonanie umowy, nieosiągnięcie planowanych wskaźników, niedysponowanie odpowiednimi zasobami kadrowymi oraz niezłożenie kompletnej dokumentacji rozliczeniowej dotyczącej realizowanego projektu.

Pismem z 15 grudnia 2014 r. PFRON, na podstawie § 16 ust. 5 umowy, rozwiązał umowę o dofinansowanie, z zachowaniem 14-dniowego okresu wypowiedzenia.

W związku z tym, że w § 16 ust. 3 wskazanej umowy, w przypadku jej rozwiązania strona zobowiązała się do zwrotu kwoty przekazanej przez PFRON na realizację projektu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia wykonania przez PFRON płatności tych środków do dnia uregulowania całości, Prezes Zarządu PFRON wydał decyzję z dnia 13 sierpnia 2015 r., nakazującą zwrot wypłaconych środków w kwocie 171.282,78 zł wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania dofinansowania przez PFRON na rachunek bankowy strony, to jest od dnia 23 grudnia 2013 r. do dnia wpłaty. W uzasadnieniu decyzji wskazano na nieprawidłowości przy realizacji umowy o dofinansowanie oraz szczegółowo wymieniono przyczyny rozwiązania tej umowy. Wyjaśniono m.in., że strona zobowiązała się do szczegółowego rozliczenia otrzymanych środków wobec Funduszu.

Jednakże nie wywiązała się z przyjętych w umowie zobowiązań. Prezes Zarządu PFRON podkreślił, że zajęcie przez Policję dokumentów księgowych nie jest okolicznością, za którą odpowiedzialność ponoszą organy. Organ pierwszej instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał na istniejące w procedurze karnej możliwości korzystania z zabezpieczonej dokumentacji. W przedmiotowej sprawie strona w celu wykazania przed Funduszem, że prawidłowo wykorzystała środki publiczne, z takiej możliwości nie skorzystała bezpodstawnie uznając, że zajęcie dokumentów przez Policję, czy następnie przez Prokuraturę zwalnia ją z tego obowiązku.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając jej słuszność pod względem fatycznym i prawnym. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że uzyskanie dofinansowania ze środków PFRON, dysponowanie nimi oraz rozliczenie się z wydatków finansowanych ze środków publicznych dokonywane jest zgodnie ze sformalizowanymi procedurami i wymaga rygorystycznego przestrzegania przepisów, między innymi w zakresie wymogów formalnych dotyczących dokumentów potwierdzających spełnienie warunków do otrzymania dofinansowania, czy dokumentujących poniesione wydatki. Strona zawierając umowę była świadoma, że będzie wymagało to od niej wykazania określonych faktów. To na podmiocie, któremu powierzono środki publiczne spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację ściśle określonych celów.

Zakres wykorzystania dofinansowania został wyraźnie określony w umowie będącej podstawą udzielenia tej pomocy, zatem dofinansowanie mogło być wykorzystane tylko na finansowanie tych konkretnych wydatków. Przekroczenie zakresu przedmiotowego finansowanych celów musi być traktowane jako wykorzystanie dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę Stowarzyszenia na decyzję organu drugiej instancji, wskazał, że materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej "ustawa o rehabilitacji"). Zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że przepisy ustawy o rehabilitacji oraz umowa o dofinansowanie z dnia 20 grudnia 2013 r. zarówno stronie jak i PFRON, wyznaczyły określone obowiązki i procedurę, w sytuacji nieprawidłowego (niezgodnego z umową) wykonywania umowy. Fundusz wywiązał się z obowiązku przekazania stronie pierwszej transzy dofinansowania w wysokości 171.282,78 zł na realizację projektu pn. "Terapia i rehabilitacja osób niepełnosprawnych w mieszkaniach treningowych". Strona zobowiązała się do wydatkowania otrzymanych środków zgodnie z ich przeznaczeniem oraz szczegółowego ich rozliczenia wobec PFRON. We wniosku stanowiącym załącznik do umowy strona zadeklarowała, że w ramach realizacji zadania prowadzone będą treningi samodzielności w mieszkaniach treningowych dla 15 osób niepełnosprawnych. Mieszkanie będą czynne przez cały dzień 7 dni w tygodniu, przez okrągły rok. Do opieki nad mieszkańcami zatrudnionych zostanie 4 terapeutów.

W wyniku czynności kontrolnych, dokonanych na podstawie § 8 umowy o dofinansowanie, ustalono, że rehabilitacja nie odbywała się w sposób ciągły, co skutkuje nieuzyskaniem planowanych wartości wskaźników rezultatu, a zgodnie z § 1 ust. 2 umowy dofinansowania zleceniobiorca zobowiązał się do wykonania projektu zgodnie ze złożonym do PFRON wnioskiem o zlecenie realizacji zadań, z uwzględnieniem aktualizacji wniosku, a także w zakresie i na warunkach określonych w umowie. Po dokonaniu oględzin nieruchomości, gdzie Stowarzyszenie powinno prowadzić dwa mieszkania treningowe stwierdzono, że nikt z terapeutów - pracowników Stowarzyszenia oraz uczestników projektu nie przebywał pod wskazanym adresem. Ustalono, że Stowarzyszenie nie dysponuje odpowiednią liczbą wykwalifikowanej kadry. Fundusz nie mógł zweryfikować, czy Stowarzyszenie wywiązało się z obowiązku, o którym mowa w § 4 ust. 2, § 5 ust. 2 oraz ust. 5 umowy o dofinansowanie, pomimo wezwania przez Oddział [...] i Funduszu pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. do przedłożenia całości dokumentacji potwierdzającej poniesione wydatki do sprawozdania częściowego złożonego w dniu 29 lipca 2014 r. Dokumentacja nie wpłynęła w wyznaczonym terminie, jak również nie okazano dokumentacji za okres od dnia 18 sierpnia 2014 r. do dnia 11 września 2014 r. Fundusz nie uzyskał zatem możliwości zweryfikowania dokumentów finansowych.

Ponadto zgodnie ze stanem faktycznym na dzień 12 grudnia 2014 r. wprowadzenie danych przez stronę do ewidencji godzin wsparcia udzielonego beneficjentom ostatecznym projektu zakończyło się z dniem 31 lipca 2014 r., a zgodnie z § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie zleceniobiorca zobowiązany jest do prowadzenia jej na bieżąco. Strona nie wywiązała się z obowiązku wynikającego z § 9 umowy o dofinansowanie, to jest powiadomienia PFRON w formie pisemnej o każdym zdarzeniu mającym wpływ na realizację zobowiązań wynikających z umowy. Według Funduszu nie można wykluczyć, że mieszkania treningowe były wykorzystywane do celów komercyjnych.

Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia PFRON i podkreślił, że organ słusznie uznał, że postanowienia umowy o dofinansowanie zostały naruszone w stopniu uzasadniającym rozwiązanie tej umowy. Konsekwencją zaś rozwiązania umowy, zgodnie z jej § 16 ust. 3, było obowiązek zwrotu przez Stowarzyszenie kwoty przekazanej przez PFRON na realizację projektu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia wykonania przez PFRON płatności tych środków do dnia uregulowania całości.

Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, Stowarzyszenie nie przedstawiło do sprawozdania częściowego złożonego w dniu 29 lipca 2014 r. całości dokumentacji potwierdzającej poniesione wydatki. Pomimo wezwania organu, strona nie uzupełniła żądanych dokumentów. Z protokołu kontroli z dnia 31 października 2014 r. wynika, że cała dokumentacja finansowo-merytoryczna dotycząca realizacji umowy o dofinansowanie została zabezpieczona przez Komendę Powiatową Policji w [...] w związku z dochodzeniem w sprawie doprowadzenia PFRON do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Zarząd Stowarzyszenia [...]. Powyższe ustalenia świadczą zatem, że strona nie informowała na bieżąco o zajęciu przez Policję dokumentów służących do rozliczenia otrzymanych środków, do czego była zobowiązana. Zgodnie bowiem z § 9 umowy strona zobowiązała się do powiadomienia PFRON w formie pisemnej o każdym zdarzeniu mającym wpływ na realizację jego zobowiązań wynikających z umowy. Strona zobowiązała się także do szczegółowego rozliczenia otrzymanych środków wobec Funduszu, z czego również się nie wywiązała.

W ocenie Sądu zajęcie przez Policę dokumentów księgowych nie jest okolicznością, za którą odpowiedzialność ponoszą organy. Jak słusznie zauważył organ, w procedurze karnej istnieją możliwości korzystania z zabezpieczonej dokumentacji. Strona w celu wykazania przed Funduszem, że prawidłowo wykorzystała środki publiczne z takiej możliwości nie skorzystała bezpodstawnie uznając, że zajęcie dokumentów przez Policję, czy następnie przez Prokuraturę, zwalnia ją z tego obowiązku.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że strona nie przedstawiła żadnych innych dowodów potwierdzających jej twierdzenia o realizowaniu postanowień umowy o dofinansowanie. Nie otrzymując od strony żadnych dokumentów do wglądu, w trakcie wizyt monitoringowych przedstawiciele PFRON ustalili, że rehabilitacja w siedzibie Stowarzyszenia się nie odbywa. Po dokonaniu oględzin w dniu 28 listopada 2014 r. oraz 3 grudnia 2014 r. na nieruchomości w Pinczynie, gdzie Stowarzyszenie miało prowadzić mieszkania treningowe dla osób niepełnosprawnych, stwierdzono, że nikt z uczestników projektu jak również z osób zatrudnionych do realizacji projektu, nie przebywa pod wskazanym adresem. W czasie przeprowadzenia wizyty monitoringowej w dniu 11 grudnia 2014 r. zastano terapeutkę przebywająca na zwolnieniu lekarskim oraz jej syna. Oświadczyła ona, że Stowarzyszenie nie zatrudnia żadnych terapeutów zajęciowych. Organ tylko z ustnych oświadczeń terapeutów dowiedział się o rozwiązaniu umów o pracę z terapeutami zatrudnionymi przy realizacji projektu. Skarżąca próbując przerzucić ciężar dowodu na organ, ograniczyła się jedynie do wyrażenia niezadowolenia i sprzeciwu względem ustaleń organu.

Sąd podkreślił, że uzyskanie dofinansowania ze środków PFRON, dysponowanie nimi oraz ich rozliczenie dokonywane jest zgodnie ze sformalizowanymi procedurami i wymaga rygorystycznego przestrzegania przepisów, między innymi w zakresie wymogów formalnych dotyczących dokumentów potwierdzających spełnienie warunków do otrzymania dofinansowania, czy dokumentujących poniesione wydatki. Strona zawierając umowę była świadoma, że będzie wymagało to od niej wykazania określonych faktów. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych to na podmiocie, któremu powierzono środki publiczne spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację ściśle określonych celów. Strona podpisując umowę z dnia 20 grudnia 2013 r. i otrzymując takie środki, nie może przerzucać swojego obowiązku na Fundusz i wymagać, aby organ wyręczył ją w rozliczeniu przekazanych środków.

Przeprowadzona przez PFRON kontrola oraz wizyty monitoringowe pozwoliły ustalić, że strona realizowała projekt w sposób naruszający postanowienia zawartej umowy o dofinansowanie.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom strony organ przeprowadził postępowanie dowodowe podejmując niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Strona była zawiadamiana o podejmowanych czynnościach, w szczególności o dacie i miejscu kontroli realizowanej umowy, przeprowadzonej 8-11 września 2014 r. i miała możliwość aktywnego uczestniczenia w tych czynnościach. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Stowarzyszenie złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) polegające na jego niezastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji i w rezultacie:
3. a) lakoniczne i niczym nieuzasadnione stwierdzenie, że "przedstawiciele PFRON osobiście ustalili, iż rehabilitacja w siedzibie Stowarzyszenia [...] się nie odbywa" oraz stwierdzenie, że "Organ tylko z ustnych oświadczeń terapeutów dowiedział się o rozwiązaniu umów o pracę z terapeutami zatrudnionymi przy realizacji projektu" bez wskazania na jakiej podstawie i w jaki sposób przedstawiciele PFRON ustalili, że rehabilitacja się nie odbywa, z kim przeprowadzono rzekome rozmowy dotyczące zatrudniania terapeutów oraz rozwiązania umów o pracę ż terapeutami, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że rehabilitacja w siedzibie Stowarzyszenia się nie odbywa;
4. b) arbitralne i niepoparte żadną argumentacją twierdzenie, że to "na podmiocie, któremu powierzono środki publiczne spoczywa ciężar wykazania, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację ściśle określonych celów. Strona podpisując umowę z dnia 20 grudnia 2013 r. i otrzymując takie środki, nie może przerzucać swojego obowiązku na Fundusz i wymaga, aby organ wyręczył ją w rozliczeniu przekazanych środków", podczas gdy żadne z dowodów zgromadzonych w sprawie nie jest podstawą do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie przerzuciła bądź miała zamiar przerzucić na stronę przeciwną swojego obowiązku rozliczenia przekazanych środków;
5. c) chaotyczne i wewnętrznie sprzeczne twierdzenia, że z jednej strony Stowarzyszenie [...] w sposób nieuzasadniony nie przedstawiło do sprawozdania częściowego złożonego w dniu 29 lipca 2014 r. całości dokumentacji potwierdzające poniesione wydatki, zaś z drugiej strony zwrócenie uwagi, że w tym czasie cała dokumentacja finansowo-merytoryczna dotycząca realizacji umowy o dofinansowanie została zabezpieczona przez Komendę Powiatową Policji w [...] w związku z prowadzonym dochodzeniem, w związku z czym nie było możliwości przedstawienia całości dokumentacji w tym czasie;
6. d) bezrefleksyjne formułowanie nieuzasadnionych twierdzeń przez Sąd pierwszej instancji, a w konsekwencji sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ogólny, nieprzekonujący i niepozwalający na dokonanie oceny w toku rozumowania Sądu.
7. 2. art. 151 p.p.s.a. polegające na jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, a w konsekwencji oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w całości, podczas gdy wskazane w niniejszej skardze kasacyjnej argumenty w pełni uzasadniają uznanie, że skarga ta powinna była zostać uwzględniona;
8. 3. art. 145 § 1 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i w konsekwencji uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że skarga winna zostać oddalona, podczas gdy – jak wskazano – winna być uwzględniona, zaś decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] sierpnia 2016 r. w sprawie utrzymania w mocy decyzji Prezesa Zarządu PFRON – uchylona.
9. II. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący kasacyjnie wykorzystał otrzymane dofinansowanie niezgodnie z przeznaczeniem, a w konsekwencji jest zobowiązany do jego zwrotu, podczas gdy na gruncie rozstrzyganej sprawy nie doszło do przekroczenia zakresu przedmiotowego finansowanych celów, w związku z czym brak jest podstaw do żądania zwrotu kwoty dofinansowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zarządzeniem z 15 stycznia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału I Izby Gospodarczej NSA w oparciu o wyżej wskazany przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano mailowo strony postępowania.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Konstrukcja podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy) wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżące Stowarzyszenie zarzuciło Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 p.p.s.a.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielny zarzut kasacyjny w dwóch przypadkach – gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, opubl.

ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), bądź uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 2966/17 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia wyroku powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości sądu kasacyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do każdego z tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość. Uzasadnienie wyroku powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia; ale także wówczas gdy wywody sądu są wewnętrznie sprzeczne i niekonsekwentne, co z kolei uniemożliwia odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 29 września 2020 r., sygn. akt II GSK 634/20).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu pierwszej instancji – nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. – to również, po przeanalizowania przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest od wskazywanych przez skarżące Stowarzyszenie wad. Uzasadnienie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona, wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA: z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; z 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Nieusprawiedliwione są także zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 p.p.s.a. Odnośnie do tego drugiego przepisu trzeba zwrócić uwagę, że jest on skonstruowany w sposób bardziej złożony niż przyjął to autor skargi kasacyjnej. Paragraf pierwszy w art. 145 p.p.s.a. składa się z trzech kolejnych jednostek redakcyjnych, to jest punktów, a dalej jeden z tych punktów (pkt 1) z trzech następnych jednostek oznaczonych literami. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie wydaje jedno z rozstrzygnięć wskazanych w pkt 1, pkt 2 lub pkt 3, a uchylenie aktu (pkt 1) może mieć trzy różne przyczyny wskazane pod literami a, b, c. Autor skargi kasacyjnej, argumentując, że skarga powinna zostać uwzględniona, nie wskazał, który konkretnie przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. został naruszony przez Sąd pierwszej instancji.

Ponadto przepis art. 151 p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania w ten sposób, że "w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Natomiast poszczególne przepisy art. 145 § 1 p.p.s.a. określają kompetencję sądu do uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzenia ich nieważności albo stwierdzenia wydania tych aktów z naruszeniem prawa, jeżeli sąd stwierdzi do tego odpowiednie podstawy. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją niestwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych (art. 151 p.p.s.a. oraz wskazanego nieprecyzyjnie art. 145 § 1 p.p.s.a.) sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie powiązano z jakimkolwiek innym przepisem prawa procesowego, którego naruszenie było, w ocenie autora skargi kasacyjnej przyczyną wadliwego zastosowania normy zawartej w wyżej wymienionych przepisach.

Tym samym, tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego, nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Przepis art. 151 p.p.s.a a także poszczególne przepisy art. 145 § 1 p.p.s.a są bowiem tzw. przepisami wynikowymi, a warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci, odpowiednio, niestwierdzenia albo stwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów i nie może być samoistną skuteczną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów powinna bezpośrednio powiązać zarzuty ich naruszenia z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji badając wykładnię i zastosowanie przepisów prawa przez organ administracji publicznej.

Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a., jak też art. 145 § 1 p.p.s.a sformułowanych w niniejszej sprawie w podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania.

Sąd pierwszej instancji, przyjmując ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, nie naruszył żadnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miały zastosowanie w sprawie sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że zasadniczym ustaleniem dokonanym przez organ drugiej instancji, niepodważonym przez autora skargi kasacyjnej, było to, że pismem z 15 grudnia 2014 r. PFRON rozwiązał umowę o dofinansowanie z 20 grudnia 2013 r. zawartą pomiędzy Stowarzyszeniem [...] a PFRON z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przez jego niewłaściwe zastosowanie. Podniesiony zarzut autor skargi kasacyjnej sformułował w ten sposób: "(...) przyjęcie, że skarżący kasacyjnie wykorzystał otrzymane dofinansowanie niezgodnie z przeznaczeniem (...)".

W związku z tym należy stwierdzić, że wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach tej podstawy kasacyjnej pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego, to jest stwierdzeniem rozwiązania umowy oraz wyliczeniem kwoty podlegającej zwrotowi. Skoro strona nie podważyła skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to stawianie Sądowi pierwszej instancji zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie może być prawnie skuteczne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zadania z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych mogą być realizowane na zlecenie Funduszu przez fundacje oraz organizacje pozarządowe. Do zlecania zadań, o którym mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ta ustawa reguluje między innymi zasady sprawowania nadzoru nad prowadzeniem działalności pożytku publicznego. Organizacje pozarządowe lub podmioty (...) przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem wskazanych przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 16 ust. 1).

Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności i może być zawarta na czas realizacji zadania lub na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat. W rozdziale 4 (Nadzór) uregulowano czynności kontrolne (art. 29), protokół pokontrolny (art.

31) oraz wystąpienie pokontrolne (art. 32). Wystąpienie pokontrolne zawiera ocenę stanu faktycznego wynikającą z ustaleń zawartych w protokole kontroli, w tym opis ustalonych uchybień, z uwzględnieniem przyczyn ich powstania, zakresu, skutków oraz osób odpowiedzialnych za ich powstanie, a także termin usunięcia uchybień, nie krótszy niż 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia pokontrolnego.

Według art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie (...) ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty (...).

W tej sprawie kwota podlegająca zwrotowi została ustalona w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości: nienależyte wykonanie umowy; nieosiągnięcie planowanych wskaźników; niedysponowanie odpowiednimi zasobami kadrowymi oraz niezłożenie kompletnej dokumentacji rozliczeniowej dotyczącej realizowanego projektu. W konsekwencji umowa z 20 grudnia 2013 r. została rozwiązana za wypowiedzeniem, a Stowarzyszenie miało obowiązek zwrotu kwoty przekazanej przez PFRON na realizację zadania z ustawowymi odsetkami.

Podstawą prawną decyzji ostatecznej był 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie, Minister przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi, miał obowiązek zbadania, czy ustalona w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości kwota jest wyliczona prawidłowo. Dokonując określenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego miał obowiązek dokonania oceny postanowień umowy z 20 grudnia 2013 r., a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów prawidłowo ustalił, że zwrotowi podlega 171.282,78 zł.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 § pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.), uwzględniając, że odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził radca prawny, który nie prowadził sprawy przed Sądem pierwszej instancji.