Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt III SAB/Po 12/21, odrzucił skargę W. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa w Poznaniu w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok oraz zwrócił skarżącemu 100 zł uiszczone tytułem wpisu od skargi.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący w maju 2012 r. wniósł o przyznanie mu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.
W dniu 6 sierpnia 2015 r. wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu [...] marca 2017 r. wydał w sprawie decyzję, od której strona nie wniosła odwołania.
Skarżący 17 marca 2020 r. wniósł do organu ponaglenie, a 18 marca 2020 r. skargę do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji.
Postanowieniem z 23 września 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Po 7/20 Sąd odrzucił skargę z uwagi na wniesienie ponaglenia już po wydaniu ostatecznej decyzji.
Skarżący pismem z 26 stycznia 2021 r. wniósł kolejną skargę do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, powołując się tym razem na wniesienie 6 sierpnia 2015 r. zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wskazał, że postępowanie, którego przewlekłości skarżący się doszukuje, zostało już zakończone ostateczną decyzją, wydaną na długo przed złożeniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, dlatego też skarga jest niedopuszczalna.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżący wprawdzie wskazał, że wniósł zażalenie – a więc środek zaskarżenia na niezałatwienie sprawy w terminie przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) – wniósł jeszcze w roku 2015., jednak nie może to prowadzić do uznania dopuszczalności obecnie wywiedzionej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 orzekł, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, chociaż powyżej przywołana uchwała NSA odnosi się wprost wyłącznie do skargi na bezczynność, to zawarte w jej uzasadnieniu rozważania odnieść trzeba także do skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej. W odniesieniu do obu rodzajów skarg ustawodawca sformułował identyczne przesłanki ich wniesienia, w tym co do oznaczenia terminu posługując się wyrażeniem: "w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia" (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Skoro zaś w uchwale NSA uznano, że określony w tym przepisie termin: "w każdym czasie", właściwy zarówno do wniesienia skargi na bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego – co doprowadziło do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynność oprotestowanego wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy – to brak jest podstaw, aby w inny sposób wyznaczać przedział czasu właściwy do skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość postępowania.
W konsekwencji Sąd I instancji wskazał, że również wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość jest dopuszczalne tylko w przedziale czasu od zaistnienia stanu przewlekłości do ostatecznego załatwienia sprawy, w której zarzucana przewlekłość postępowania wystąpiła (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wr 244/20, CBOSA).
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył W. N., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na skutek uznania, że jej wniesienie było niedopuszczalne z uwagi na złożenie z naruszeniem przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wobec rzekomego niewyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w administracyjnym toku instancji (ponaglenia), podczas gdy w toku trwającego postępowania administracyjnego o przyznanie skarżącemu płatności do gruntów rolnych skarżący złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie tego postępowania (art. 37 k.p.a.).
- 2) naruszenie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wskutek ich błędnej wykładni i uznania, że wniesienie przez skarżącego w stanie prawnym sprzed nowelizacji z kwietnia 2017 r. (ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) dotyczącej m.in. treści art. 37 k.p.a., obowiązującym w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego o przyznanie skarżącemu płatności do gruntów rolnych zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy nie wyczerpuje środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie,
- 3) naruszenie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 2 w/w ustawy nowelizującej (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r.) – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że do oceny prawidłowości skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie przyznania skarżącemu płatności do gruntów rolnych należy stosować przepisy w brzmieniu nadanym w/w ustawą nowelizująca, mimo iż stan przewlekłości miał miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej
- 4) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – poprzez przyjęcie nieistniejącego ograniczenia czasowego we wnoszeniu skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego i uznanie, że wniesienie takiej skargi jest niedopuszczalne po ostatecznym załatwieniu sprawy administracyjnej, w której taka przewlekłość wystąpiła, podczas gdy w stanie prawnym obowiązującym w trakcie postępowania administracyjnego o przyznanie skarżącemu płatności do gruntów rolnych prawodawca w żadnym z przepisów nie zakreślił końcowego terminu dla wnoszenia skarg tego rodzaju, zaś w aktualnym stanie prawnym winno być niespornym, że takie skargi mogą być wnoszone w każdym czasie (art. 53 ust. 2b p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że postępowanie dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kierownika BP ARiMR w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zostało zainicjowane prawie cztery lata po jego zakończeniu. Kierownik BP ARiMR decyzją ostateczną z [...] marca 2017 r., odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok. Skarżący natomiast dopiero w styczniu 2021 r. wystąpił (ponownie) ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy na wstępie wyjaśnić, że w art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw wskazano, że w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) wprowadza się następujące zmiany:
w art. 52: a) § 2 i 3 otrzymują brzmienie:
"§ 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
§ 3. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.",
- 3) w art. 53:
- b) po § 2 dodaje się § 2a i 2b w brzmieniu:
"§ 2a. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
§ 2b. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.",
Jednocześnie w art. 17 pkt 2 tej ustawy wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zatem w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 52 i 53 p.p.s.a. sprzed nowelizacji.
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. (sprzed nowelizacji) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2).
Z kolei zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2). Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 3).
Należy zatem zauważyć, że według stanu prawnego sprzed nowelizacji wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest ograniczone żadnym terminem. Skarżący, jeżeli uważa, że organ administracji publicznej nie załatwia sprawy w wyznaczonym przez prawo terminie, może w każdym czasie – po wyczerpaniu przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia lub złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa – wnieść skargę na bezczynność tego organu, aż do momentu, gdy organ przestanie być w zwłoce, tzn. do dnia wydania żądanego aktu lub podjęcia wnioskowanej czynności. Kwestią otwartą pozostawała odpowiedź na pytanie, czy może to uczynić w każdym czasie, nawet po wydaniu decyzji (postanowienia) w sprawie, czy też tylko do tego momentu, bo odpowiedź na to pytanie nie wynika z żadnego przepisu (patrz Komentarz –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, J.P. Tarno, wydanie V).
Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze podjętą dnia 22 czerwca 2020 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, w której uznano, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania oraz wydaniu decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Co prawda uchwała ta zapadła na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy i dotyczyła odrębnej od przewlekłości postaci zjawiskowej nieterminowego działania organu, tym niemniej z racji na zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny oraz argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu przywołanej uchwały, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko w niej przyjęte znajdowało w rozpoznawanej sprawie zastosowanie.
Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, natomiast przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Należy wskazać, że pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym, ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje.
Ponadto, tak samo jak w przypadku bezczynności, niedopuszczalne w odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania jest inicjowanie postępowania sądowego w sytuacji, w której zostało ono zakończone wydaniem ostatecznej decyzji kilka lat wcześniej. Przemawiają za tym następujące względy:
Po pierwsze, jest nim sama istota skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, którą jest doprowadzenie do zmiany zaistniałego, wadliwego procesowo, stanu postępowania, w ramach którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje w kierunku jej terminowego rozstrzygnięcia. Stan faktyczny istniejący w chwili wniesienia skargi powinien być aktualny, a nie historyczny. Jak zostało to trafnie wyjaśnione w przywołanej uchwale, prowadzenie postępowania w sposób przewlekły ma zasadnicze znaczenie dla wykładni przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego.
Po drugie, tak samo jak w przypadku skargi na bezczynność, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na przewlekłość naruszałoby przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia ograniczonych terminem. Brak takiego rozwiązania prowadziłby do obniżenia standardu pewności prawnej jednostek oraz funkcjonowania całego systemu prawnego. Znaczącemu umniejszeniu uległaby jedna z funkcji terminów w postępowaniach sądowych i administracyjnych, którą jest wzmacnianie pewności obrotu prawnego oraz sprawności działania jego uczestników (R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS 1997, z. 1, s. 1).
Po trzecie, istotny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku którego zarówno w kilkanaście, jak i kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne byłoby prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Organy administracji oraz sądy administracyjne zamiast angażować siły i środki w rozstrzyganie sporów aktualnych byłyby zobowiązane do powrotu do spraw zakończonych. Taka sytuacja łatwo mogłaby przyczyniać się do inicjowania postępowań w "sprawach pieniaczach", nie nastawionych na realną i potrzebną kontrolę sądową w danej sprawie, tylko realizację innych pozaprawnych celów, przy jednoczesnym nieuzasadnionym angażowaniu aparatu sądowego w ich realizację.
Podstawowym celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dyscyplinowanie organu w konkretnej toczącej się sprawie administracyjnej. Nieograniczona pod względem czasowym w ramach prowadzonego postępowania możliwość uruchomienia procedury służącej dokonaniu oceny prawidłowości działania organu nie powinna być rozumiana jako uprawnienie do wszczynania postępowań kontrolnych o charakterze historycznym.
Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia, należy wskazać, że wprawdzie wskazana uchwała dotyczyła skargi na bezczynność, a nie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, to jednak Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywania zawarte w powyższej uchwale i uznaje, że wniesienie skargi przez skarżącego w dniu 26 stycznia 2021 r. na przewlekłość organu administracji publicznej po zakończeniu przez ten organ postępowania poprzez wydanie decyzji w dniu [...] marca 2017 r. i doręczenie jej skarżącemu stanowiło przeszkodę w podjęciu rozpoznania merytorycznego takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Ponadto zauważyć wypada, że skarżący wniósł jeszcze w roku 2015 zażalenie – a więc środek zaskarżenia na niezałatwienie sprawy w terminie przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r., w wyniku którego Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu wydał postanowienie z [...] września 2015 r., w którym uznał zażalenie skarżącego za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy – do dnia [...] października 2015 r. Powyższe również prowadzi do uznania niedopuszczalności obecnie wywiedzionej skargi.
Podsumowując, w ocenie NSA, jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie przewlekle prowadzone postępowanie ulega zakończeniu przed wniesieniem skargi, to zachodzi niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), bowiem znika przedmiot kontroli sądu administracyjnego. W takim przypadku prowadzenie kontroli staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować (por. T. Woś, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, art. 58, str. 528, Warszawa 2016 i powołane tam postanowienie NSA z 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 2032/09; zob. także postanowienie NSA z 21 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 168/91, ONSA 1991, Nr 1, poz. 28 i z 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05, ONAiWSA 2006, Nr 1, poz. 5).
Ponadto, na kwestię aktualności stanu przewlekłości postępowania w momencie wnoszenia skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania zwrócił uwagę autor projektu (druk sejmowy nr 1633, Sejm VII Kadencji) ustawy nowelizującej p.p.s.a., na podstawie której ustalono obecne brzmienie art. 149 p.p.s.a., skoro w projekcie tym stwierdzono, że "Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości".
Ustalenie przez sąd, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność skargi z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, czyni bezprzedmiotowym badanie przez sąd ewentualnego faktu wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, tj. wymogu przewidzianego w art. 52 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.