Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 588/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A.], na uchwałę Rady Miasta M. (dalej: Rada), z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], wydanej w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, obowiązujących na terenie Miasta M. stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem i zasądził od Rady Miasta M. na rzecz Skarżących kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że

Rada Miasta M., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.), art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz.U. z 2015 r. poz. 139 ze zm., dalej: u.o.ś) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 127 poz. 886 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie określania taryf), po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Wodociągów, Kanalizacji i Oczyszczania Ścieków "[B.]" Sp. z o.o. w M. (dalej: Zakład), z dnia [...] kwietnia 2015 r., zatwierdziła taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na terenie Miasta M. (dalej: Taryfa), określoną w załączniku do uchwały. Taryfa obowiązywała od dnia 1 lipca 2016 r. do dnia 30 czerwca 2017 r., a weszła w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2016 r.

A. G. i K.P. - Mieszkańcy Miasta M., w dniu [...] czerwca 2017 r. wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że podejmując tę uchwałę, Rada rażąco naruszyła interes prawny mieszkańców M. Wskazali, że podwyższenie opłaty za odprowadzanie ścieków o 39 %, jest niezgodne z obowiązującym prawem i zasadami współżycia społecznego. Ponadto stwierdzili, że podwyższenie tej opłaty jest niezrozumiałe, szczególnie biorąc pod uwagę podwyżki opłat za odprowadzanie ścieków w innych miastach na poziomie 5 – 6%.

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Rada Miasta M. odmówiła uwzględnienia wezwania.

[A.] Miszkańcy Miasta M. złożyli do skargę na ww. uchwały, wnosząc o ich uchylenie jako sprzecznych z obowiązującym prawem i z zasadami współżycia społecznego oraz powodujących nierówne traktowanie podmiotów, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sąd I instancji wyrokiem z dnia 22 września 2017r., po rozpoznaniu powyższej skargi, stwierdził że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

Wskazując na treść art. 1 u.o.ś, a w szczególności na sformułowanie: "ochrona interesów odbiorców usług i optymalizacji kosztów" wskazał, że jest to prawnie wiążąca dyrektywa adresowana do podmiotów odpowiedzialnych za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, głównie zaś do odpowiednich organów gmin odpowiedzialnych za te formy usług komunalnych. Ustawodawca wyposażył bowiem gminę w kompetencję do działań władczych w zakresie tej sfery usług publicznych.

Odwołując się do norm zawartych w art. 24 u.o.ś, podkreślił, iż normy te mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez wskazane przedsiębiorstwa. Natomiast kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. Organ wykonawczy gminy sprawdza bowiem, czy przedstawione do zatwierdzenia taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, weryfikuje też przyjęte przez przedsiębiorstwo koszty pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 5 u.o.ś). Następnie rada gminy zatwierdza taryfę, w ten sposób rozstrzygając o prawidłowości opracowanej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 u.o.ś). Zatwierdzenie taryfy przez radę gminy oznacza, że taryfa odpowiada wymogom określonym prawem.

Powołując się na poglądy wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych, wskazał, że Rada oceniając legalność przedłożonych jej taryf, jako wzorzec kontroli winna przyjąć zasady uchwalone w Konstytucji RP oraz przepisy ustawy normujące nie tylko materię ustalenia taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie, czy akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne

Kontrola uchwały rady gminy, zatwierdzającej taryfę przez sąd administracyjny obejmuje nie tylko samą uchwałę, ale także postępowanie poprzedzające jej podjęcie. Kontroli sądowej podlega zatem również i to, czy organ wykonawczy gminy dokonał sprawdzenia przedstawionych do zatwierdzenia taryf w aspekcie ich zgodności z przepisami ustawy i weryfikacji przyjętych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kosztów, pod względem celowości ich ponoszenia.

Sąd I instancji wskazał, że z treści załącznika do uchwały Rady Miasta M. nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. wynika, że wyodrębniono 7 taryfowych grup odbiorców w przypadku dostawy wody i 3 taryfowe grupy odbiorców w zakresie odbioru ścieków. Stawki opłat określone w taryfie zostały zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług. W zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, wysokość stawki opłaty abonamentowej w zł/m-c jest najwyższa dla kategorii W4, w której mieszczą się: gospodarstwa domowe, właściciele i zarządcy budynków, wspólnoty mieszkaniowe i lokalowe, spółdzielnie mieszkaniowe, towarzystwa budownictwa społecznego, przemysłowi i pozaprzemysłowi odbiorcy usług, instytucje użyteczności publicznej, rozliczani wg wodomierza głównego, zgłaszający zapotrzebowanie na usługę pow. 15 m3 na godz. Natomiast w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków wysokość ceny usługi odprowadzania ścieków w zł/m2, jest najwyższa dla kategorii S3, obejmującej: przemysł, usługi, handel, restauracje i bary, lokale gastronomiczne, instytucje użyteczności publicznej w których prowadzone są stołówki i bary, inne, o zawartości 1001-1400 mg/l CHZT.

Na podstawie analizy dokumentów przedłożonych przez Zakład, oraz wniosku o zatwierdzenie Taryfy stwierdził, że w aktach sprawy brak wymaganego przepisami prawa, udokumentowanego uzasadnienia dla zróżnicowania stawek za dostarczaną wodę i odbierane ścieki dla poszczególnych grup odbiorców. Jednocześnie elementy kalkulacyjne zostały tak przyjęte, że nie są adekwatne w relacji pomiędzy ilością pobieranej wody oraz zrzucanych ścieków, a współczynnikami przyjętymi do obliczeń, co nie pozwala Sądowi ocenić, czy przyjęte zróżnicowanie cen jest usprawiedliwione dokonaną prawidłowo alokacją kosztów w odniesieniu do poszczególnych kategorii odbiorców.

Podkreślił, że przepisy ustawy o zaopatrzeniu w wodę i rozporządzenia w sprawie określania taryf, szczegółowo wskazują reguły alokacji, przy jednoczesnym zobowiązaniu przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego do wyodrębnienia księgowości pozwalającej uwzględniać w kosztach dostarczanej wody i odbieranych ścieków koszty przyporządkowane, w związku ze świadczeniem tych usług, poszczególnym grupom odbiorców. Stosownie do art. 20 ust. 3 u.o.ś, ceny i stawki opłat określone w Taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Jednocześnie ustawa i rozporządzenie wprowadzają regułę alokacji kosztów, przy wyeliminowaniu subsydiowania skrośnego, ale alokacja ta musi być uzasadniona, wyliczona i przedstawiona we wniosku przedsiębiorstwa o zatwierdzenie taryfy.

Ponadto zauważył, że w tabeli C - Ustalenie poziomu niezbędnych przychodów, wskazano poziom marży zysku:

1. 1. zaopatrzenie w wodę na poziomie (-) 44 863,60 zł,
2. 2. odprowadzenie ścieków, na poziomie 335 720, 45 zł.

Natomiast w tabeli D - Alokacja niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców w roku obowiązywania taryf, wskazano poziom marży zysku z tytułu zaopatrzenia w wodę i z tytułu odprowadzenia ścieków, na poziomie 0,00. W aktach sprawy brak uzasadnienia dla rozbieżności w podanych wartościach. Nie przedstawiono również kalkulacji dla pozostałych obliczeń zawartych w tabeli D. Wskazane uchybienia, uzasadniały zdaniem Sądu I instancji zarzut istotnego naruszenia prawa.

Wątpliwości Sądu I instancji, co do rzetelności dokonanych wyliczeń, pogłębiła również analiza protokołów posiedzeń Komisji w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków obowiązujących na terenie Miasta M. Wskazał, że przepis art. 24 ust. 5 u.o.ś, przyznając radzie gminy kompetencję do zatwierdzenia taryf umożliwia radzie realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Ustawodawca wymaga bowiem od rady zbadania zgodności sporządzenia taryf z obowiązującymi przepisami. Regulacja ta nabiera szczególnego znaczenia gwarancyjnego w przypadku tak wysokiej podwyżki przedmiotowych opłat, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji stwierdzone naruszenia prawa mają charakter istotny i prowadzą do oceny, że Sąd, działając na podstawie art. 94 ust. 1 u.s.g., byłby zobowiązany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jednak w chwili orzekania przez Sąd upłynął ponad rok od jej podjęcia. W takiej sytuacji Sąd był obowiązany orzec o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016r. poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest:
2. 1. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz 147 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g., poprzez zaniechanie dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i:
3. a. orzeczenie zaskarżonym wyrokiem, iż uchwała jest niezgodna z prawem, pomimo jednoczesnego stwierdzenia przez Sąd I Instancji, iż zebrany w sprawie materiał "nie pozwala Sądowi ocenić, czy przyjęte zróżnicowanie cen jest usprawiedliwione dokonaną prawidłowo alokacją kosztów, w odniesieniu do poszczególnych kategorii odbiorców", a tym samym, wobec niemożliwości dokonania przez Sąd tej oceny, stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały było niedopuszczalne i przedwczesne,
4. b. przesądzenie, iż Taryfa oraz warunki rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków w M., zostały sporządzone niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, pomimo jednoczesnego stwierdzenia przez Sąd I Instancji, iż w jego ocenie akta sprawy nie pozwalają na weryfikację, czy Zakład, prawidłowo ustalił niezbędne przychody oraz zróżnicował ceny i stawki dla poszczególnych grup odbiorców, a zatem pomimo, iż zebrany w sprawie materiał, zgodnie z jego oceną dokonaną przez Sąd I Instancji, nie mógł stanowić przesłanki do dokonania przez powyższego ustalenia, co do nieprawidłowości sporządzenia Taryfy,
5. c. przyjęcie, iż organ nie dokonał kontroli zgodności Taryfy z przepisami prawa jedynie w oparciu o fakt, iż we wniosku o zatwierdzenie Taryfy i załączonych do niego dokumentach brak było udokumentowanego uzasadnienia dla zróżnicowanych stawek za dostarczana wodę i odbierane ścieki dla poszczególnych grup odbiorców oraz uzasadnienia alokacji kosztów pomimo, iż przepisy prawa nie przewidują obowiązku zawarcia tych elementów we wniosku o zatwierdzenie Taryfy, ani załącznikach do niego, a zatem ich brak we wniosku taryfowym nie przesądza zarówno o nieprawidłowości Taryfy, jak i niezgodności z prawem Uchwały i w konsekwencji zaniechanie ustalenia przez Sąd I Instancji, czy Zakład ustalił Taryfę z uwzględnieniem ww. elementów i czy w rzeczywistości organ lub Burmistrz Miasta M. dokonał badania Taryfy w tym zakresie,
6. d. zakwestionowanie rzetelności dokonanych przez Zakład wyliczeń na postawie treści protokołu posiedzeń Komisji Bezpieczeństwa Publicznego i Ochrony Przeciwpożarowej Rady Miasta M., z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (nr [...]), z którego wynika, iż zdaniem pana M. D. nie były prowadzone analizy wpływu zmiany podmiotu prowadzącego oczyszczalnię ścieków w M. na operatora, w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, na podwyżkę cen za odprowadzanie ścieków, podczas gdy dowód ten jest nieprzydatny i niewystarczający do zakwestionowania dokonanych przez Zakład wyliczeń, zaś rzetelne zbadanie przez Sąd I Instancji okoliczności faktycznych sprawy pozwoliłoby na ustalenie, iż Zakład nie tylko przeprowadził analizy wpływu umowy partnerstwa publiczno-prywatnego na ceny, ale także, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 23 ust. 1 u.o.ś w zw. z § 7 pkt 1 i § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie określania taryf, uwzględnił planowane wynagrodzenie należne partnerowi prywatnemu we wniosku taryfowym, w koszcie oczyszczania ścieków i w konsekwencji wydanie przez Sąd I Instancji zaskarżonego wyroku pomimo braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy - co skutkuje koniecznością rewizji tego orzeczenia w toku instancji,
7. 2. art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 147 § 1 w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g. poprzez błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, jakoby:
8. a. z dokumentów złożonych do akt administracyjnych sprawy nie wynikała zasadność zróżnicowania cen i stawek opłat w odniesieniu do poszczególnych grup taryfowych, podczas gdy zasadność ta wynika wprost z treści tabeli A-H znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy,
9. b. przyjęta przez Zakład rozbieżność marży zysku wskazana w tabeli C oraz w tabeli D załączonych do wniosku o zatwierdzenie Taryfy nie znajdowała uzasadnienia - podczas gdy zakwestionowanie przez Sąd I Instancji ww. rozbieżności wskazuje na nieprawidłowe zrozumienie przez tenże Sąd treści wniosku o zatwierdzenie Taryfy. Rozbieżności te są bowiem zasadne i wynikają z faktu, iż marża zysku wskazana w kolumnie 2 tabeli C wskazuje dane za rok obrachunkowy poprzedzający, natomiast marża wskazana w kolumnie 3 tabeli C - dane za rok obowiązywania nowej Taryfy, gdzie jako marżę zysku wskazano 0,00 zł. Wobec powyższego w tabel D - obrazującej alokację tej kwoty na poszczególne grupy taryfowe - prawidłowo wskazano kwotę 0, zł., ponieważ alokacji podlega marża zysku za rok obowiązywania Taryfy, nie zaś za rok poprzedni. Tym samym dane wskazane we wniosku o zatwierdzenie Taryfy są zasadne i zgodne z prawem, a ich uzasadnienie wynika wprost z wniosku o zatwierdzenie Taryfy złożonego przez Zakład,
10. c. przedstawione we wniosku o zatwierdzenie Taryfy elementy kalkulacyjne nie są adekwatne w relacji pomiędzy ilością pobieranej wody oraz zrzucanych ścieków, a współczynnikami przyjętymi do obliczeń i przez to nie pozwalają Sądowi ocenić, czy przyjęte zróżnicowanie cen jest usprawiedliwione dokonaną prawidłowo alokacją kosztów w odniesieniu do poszczególnych kategorii odbiorców - podczas gdy elementy kalkulacyjne wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek i cen uwzględniają zarówno ilość pobranej wody, jak i ilość zrzuconych ścieków oraz - w zakresie alokacji kosztów w odniesieniu do grup taryfowych odbiorców usługi odprowadzenia ścieków - uwzględniają tzw. ładunek ścieków, obliczony jako iloczyn ich stężenia i ilości ścieków, zaś współczynniki przyjęte do obliczeń zostały obliczone jako iloraz prognozowanej ilości ścieków zrzuconych w ramach danej grupy taryfowej oraz prognozowanej ilości ścieków zrzuconych łącznie, przez wszystkich odbiorców usługi odprowadzania ścieków - co wbrew twierdzeniu Sądu pozwala na dokonanie oceny zasadności przyjętego zróżnicowania cen w odniesieniu do grup taryfowych; natomiast, wbrew ustaleniu Sądu, ilość wody pobieranej przez odbiorców nie powinna odpowiadać ilości odprowadzanych ścieków, ponieważ nie wszyscy odbiorcy korzystają jednocześnie z usługi poboru wody oraz odprowadzonych ścieków - a zatem wartości te nie są i nie mogą być adekwatne, co jednak w żaden sposób nie uniemożliwia dokonania kontroli zasadności przyjętego zróżnicowania cen i stawek, co skutkowało wydaniem przez Sąd I Instancji zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenia sprzeczne z materiałem zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy, opartego na twierdzeniach nieznajdujących odzwierciedlenia w treści zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy dokumentacji oraz z pominięciem istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy części dokumentów z akt sprawy - powodującym koniecznością zmiany bądź uchylenia zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny,
11. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g. i z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania w uzasadnieniu wyroku, z którym przepisem prawa niezgodna jest zaskarżona uchwała, przez co uzasadnienie orzeczenia nie pozwala w jednoznaczny sposób stwierdzić, jakie konkretnie przepisy narusza Taryfa Zakładu, a w konsekwencji uchwała Organu o jej zatwierdzeniu, co skutkuje brakiem możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia Sądu i istotnie ogranicza możliwość weryfikacji stanowiska Sądu I instancji w zakresie jego zgodności z prawem, a tym samym również efektywną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku,
12. 4. art. 24 ust. 1 oraz art. 24 ust. 5 u.o.ś., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a i art. 94 ust. 2 u.s.g., poprzez stwierdzenie, że Uchwała jest niezgodna z prawem, pomimo że uchwała ta została wydana zgodnie z przepisami prawa, nakładającymi na organ ustawowy obowiązek zatwierdzenia Taryfy, jako sporządzonej zgodnie z prawem - co powinno było skutkować oddaleniem skargi.
13. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1.art. 23 ust. 1 u.o.ś. oraz § 4 ust. 1 i 2, § 5 oraz § 19 rozporządzenia w sprawie określania taryf, jak również art. 24 ust. 3, art. 20 ust. 2, art. 20 ust. 3, art. 20 ust. 4, art. 24 ust. 5 u.o.ś. oraz § 1 pkt 1, § 6, § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 2, § 8, § 10, § 11, § 12, § 13 rozporządzenia w sprawie określania taryf, poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą Sąd I Instancji do nieuzasadnionej konkluzji, jakoby przepisy powyższe nakładały obowiązek przedstawienia we wniosku o zatwierdzenie Taryfy oraz zgromadzenia w aktach administracyjnych sprawy udokumentowanego uzasadnienia dla zróżnicowania stawek za dostarczoną wodę i odbierane ścieki dla poszczególnych grup odbiorców, szczegółowego uzasadnienia alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców, kalkulacji dla pozostałych obliczeń zawartych w tabeli D wniosku o zatwierdzenie Taryfy, podczas gdy wskazane przepisy prawa jednoznacznie określają wymogi co do treści wniosku o zatwierdzenie Taryfy i załączonych do niego dokumentów, a w konsekwencji określają zakres akt sprawy i nie wymagają aby ww. informacje zostały tam zawarte, a następnie niewłaściwe zastosowanie (łub niezastosowanie) ww. przepisów, polegające na wadliwym uznaniu, iż wniosek o zatwierdzenie Taryfy oraz załączniki do niego nie zawierają wszystkich elementów wymaganych ww. przepisami prawa, pomimo że przepisy te nie formułują wymogu zawarcia w tych dokumentach żadnego z elementów wskazanych powyżej

1. - co skutkowało bezpodstawnym orzeczeniem przez Sąd I Instancji, iż Uchwała jest niezgodna z prawem, pomimo, iż przedstawiony Organowi wniosek o zatwierdzenie Taryfy oraz załączone do niego dokumenty zawierały wszystkie wymagane przez ww. przepisy elementy, zaś przyjęte przy sporządzeniu Taryfy kryteria ustalania niezbędnych przychodów, kalkulacja cen i stawek opłat, dokonanie alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców oraz kryteria różnicowania cen i stawek opłat spełniają wszystkie przewidziane przez prawo wymogi - co zgodnie z art. 24 ust. 5 u.o.ś. aktualizowało po stronie organu obowiązek zatwierdzenia Taryfy, a tym samym Uchwała została wydana zgodnie z przepisami prawa,
2. 2. art. § 19 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia w sprawie określania taryf, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), skutkujące przyjęciem przez Sąd I Instancji, jakoby konieczne było uzasadnienie przez Zakład rozbieżności w wartościach podanych w załączonych do wniosku o zatwierdzenie Taryfy tabeli C (Ustalenie poziomu niezbędnych przychodów - gdzie wskazano poziom marży zysku (1) zaopatrzenie w wodę na poziomie (-) 44 869,60 zł, (2) odprowadzanie ścieków na poziomie 355 720,45 zł) oraz tabeli D (Alokacja niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców w roku obowiązywania taryfy, gdzie wskazano poziom marży zysku z tytułu zaopatrzenia w wodę i z tytułu odprowadzania ścieków na poziomie 0,00) - podczas gdy zgodnie z błędnie zastosowanym (niezastosowanym) przez Sąd I Instancji przepisem alokacji podlegają kwoty odpowiadające niezbędnym przychodom planowanym na rok obowiązywania nowych taryf, o zatwierdzenie których się wnioskuje, a nie wielkości z minionego roku obrachunkowego, a zatem uzasadnienie ww. rozbieżności nie jest wymagane przez ww. przepis prawa,

1. 2. art. 24 ust. 5 w zw. z art. 24 ust. 4 u.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą Sąd I Instancji do niewłaściwego wniosku, jakoby organ miał prawo odmówić zatwierdzenia Taryfy w przypadku jej zatwierdzenia przez burmistrza Miasta M. - podczas gdy ww. przepisy prawa jednoznacznie wskazują, iż rada gminy nie jest upoważniona do podjęcia samodzielnie weryfikacji sporządzenia taryf ani pod względem legalności, ani celowości, a jedynie zatwierdza taryfy pozytywnie zweryfikowane przez organ wykonawczy gminy, który kontroluje taryfy pod względem celowości, Tym samym, wobec zatwierdzenia Taryfy przez burmistrza Miasta M., organ był zobowiązany do jej zatwierdzenia, a następnie ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, jakoby Uchwała zatwierdzająca Taryfę w sytuacji jej uprzedniego zatwierdzenia przez burmistrza Miasta M. została wydana z naruszeniem prawa.

Wobec powyższych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

1. - zestawienia wykonanych kosztów za okres od 1 kwietnia Zakładu,
2. - zestawienia instalacji Zakładu dla odbiorców na potrzeby opłat abonamentowych,
3. - wyliczenia pomocnicze Zakładu określające współczynnik alokacji kosztów w odniesieniu do poszczególnych grup taryfowych,
4. - wyliczenia do opłat abonamentowych za wodę,
5. - podział na grupy taryfowe SI, S2, S3, na okoliczność tego, iż Taryfa została sporządzona zgodnie z prawem, z uwzględnieniem wszystkich niezbędnych elementów i przy zastosowaniu wszystkich przewidzianych przez prawo zasad oraz kryteriów, w tym w szczególności że prowadzona przez Zakład ewidencja księgowa pozwala m.in. na dokonanie alokacji niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców, zaś dokonany w Taryfie podział cen i stawek opłat dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług został dokonany na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzenia ścieków - co potwierdza, iż Uchwała została wydana zgodnie z prawem
6. - uzasadnienia do uchwały nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] maja 2016 roku w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków obowiązujących na terenie Miasta M. na okoliczność tego, iż Taryfa została sporządzona z uwzględnieniem wpływu umowy partnerstwa publiczno-prywatnego na ceny tj. z uwzględnieniem planowanego wynagrodzenia należnego partnerowi prywatnemu w koszcie oczyszczania ścieków.

W odpowiedzi na skargę, A. G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest nie uzasadniona.

Zasadnicza część zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczy zakwestionowania oceny, iż wniosek o zatwierdzenie taryfy na wodę nie zawiera udokumentowanego uzasadnienia wniosku o zatwierdzenia taryfy. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania Rada wskazała, zarówno w punkcie I.1, jak i punkcie I.2 oraz I.3, na szereg przepisów które jej zdaniem zostały naruszone, jednakże nie zawarła zarówno w części wstępnej skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu uzasadnienia przyporządkowanego do poszczególnych przepisów, których naruszenie zarzucała. W tym stanie rzeczy zasadnym jest odniesienie się do podniesionych zarzutów w sposób kompleksowy, w zakresie w którym znajdują one odniesienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Za uzasadniony, jednakże nie skutkujący uchyleniem zaskarżonego wyroku należało uznać, zarzut określony w punkcie I.3, to jest naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak jednoznacznego wskazania w uzasadnieniu, z którym przepisem prawa niezgodna jest zaskarżona uchwała.

Podkreślić należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide wyrok NSA z 15.12. 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji przyjął, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem bowiem wniosek o zatwierdzenia Taryfy nie zawiera udokumentowanego uzasadnienia dla zróżnicowania stawek za dostarczaną wodę i odbierane ścieki dla poszczególnych grup odbiorców, a elementy kalkulacyjne zostały przyjęte nieadekwatnie do relacji między ilością pobieranej wody oraz zrzucanych ścieków, a współczynnikami przyjętymi do obliczeń, nie wskazując w tym względzie jednoznacznie przepisu prawa.

Zaznaczyć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku stanowi więc integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bądź czyni ją wyłącznie iluzoryczną.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z 15.02. 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20.08. 2009 r., II FSK 568/08, wyrok NSA z 12.10. 2010 r., sygn. II OSK 1620/10- niepublikowany). Naruszenie to musi być przy tym, jak już wskazano, na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednoznacznego określenia naruszonych przepisów. Sąd I instancji bowiem wskazując, iż wniosek o zatwierdzenie taryfy nie zawiera udokumentowanego uzasadnienia wniosku nie wskazał jakie przepisy w ten sposób zostały naruszone. Jak natomiast wskazuje § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie określenia taryf, wniosek o zatwierdzenie taryfy winien zawierać jego uzasadnienie. Podkreślić przy tym należy, iż § 19 ust. 2 rozporządzenia w sprawie określania taryf zawiera jedynie przykładowe informacje które winny znaleźć miejsce w uzasadnieniu. Katalog tych informacji określony w § 19 ust. 2 jest bowiem katalogiem otwartym.

Powyższe uchybienie jednakże nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, bowiem brak jednoznacznego wskazania podstawy prawnej nie miał istotnego wypływu na wynik sprawy, a jej wskazanie nie skutkowałoby wydaniem odmiennego orzeczenia.

Odnosząc się do dalszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania ujętych w punkcie I.1 i I.2, wskazać należy, że Rada twierdziła, iż stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem jest przedwczesne, wobec uznania przez Sąd, że materiał sprawy nie pozwala ocenić, czy przyjęte zróżnicowanie jest usprawiedliwione dokonaną prawidłowo alokacją kosztów, a akta sprawy nie pozwalają na weryfikację, czy Zakład prawidłowo ustalił niezbędne przychody oraz zróżnicował ceny i stawki dla poszczególnych grup odbiorców,

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie są uzasadnione. Zauważyć bowiem należy, że powyższe stwierdzenia Sądu I instancji są wynikiem uchybień, które zostały wskazane w uzasadnieniu wyroku, a więc braku uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie Taryfy.

Jak wskazał bowiem Sąd I instancji, to właśnie brak uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie Taryfy jest przyczyną dla której brak jest możliwości powyższej oceny. Podkreślić należy, iż udokumentowane uzasadnienie wniosku, wbrew twierdzeniom Rady, nie jest równoznaczne z przedstawieniem, czy załączeniem dokumentów w postaci faktur czy wyciągów z umów o pracę itp. do wniosku o zatwierdzenie taryfy. Wniosek o zatwierdzenie taryfy winien bowiem zawierać uzasadnienie odwołujące się do zgromadzonej dokumentacji i tabel, wskazującej na zasadność ujętych tam wartości i stawek, a więc mające oparcie w faktach i rzeczywistych kosztach. Natomiast nie spełnia tych wymogów, wskazanie ogólnikowo, np. że zmiana podmiotu prowadzącego oczyszczalnię ścieków skutkowała przyjęciem ceny umownej za 1m3 ścieków.

Brak takiego uzasadnienia jest istotną wadą wniosku o zatwierdzenie Taryfy, które uniemożliwia należytą jej kontrolę.

Nie sposób przy tym obarczać Sądu I instancji w tej kwestii, obowiązkiem prowadzenia postępowania dowodowego, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tymże przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 pierwsze p.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Podjęcie decyzji w tym zakresie ustawodawca, z uwagi na słowo "może", pozostawił do swobodnego uznania sądu. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest uprawnieniem sądu, a nie obowiązkiem. sąd "może" przeprowadzić dowody, o ile zaistnieją przesłanki wskazane w tym przepisie, nie ma jednak obowiązku ich przeprowadzania.

Podkreślić jednakże należy, że przyczyną stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżanej uchwały, był brak uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie Taryfy. Natomiast postępowanie prowadzone przed Sądem I instancji nie może konwalidować wskazanych wad wniosku, o zatwierdzenie Taryfy, wymaganych prawem.

Zauważyć również należy, iż wbrew twierdzeniom Rady, Sąd I instancji nie zakwestionował rzetelności dokonanych przez Zakład wyliczeń ujętych we wniosku o zatwierdzenie Taryfy. Wskazał natomiast jedynie na wątpliwości, w kontekście braku uzasadnienia wniosku, co do rzetelności dokonanych wyliczeń w kontekście wypowiedzi M. D., na posiedzeniu Komisji Bezpieczeństwa Publicznego i Ochrony Przeciwpożarowej. Tak więc zarzut niezasadnego zakwestionowania rzetelności dokonanych wyliczeń jest nie uzasadniony.

Rada zarzuciła również błędne ustalenie przez Sąd I instancji, iż z dokumentów złożonych do akt administracyjnych nie wynikała zasadność zróżnicowania cen i stawek opłat, co do poszczególnych grup taryfowych, jak również że przedstawione we wniosku elementy kalkulacyjne, nie są adekwatne w relacji pomiędzy ilością obieranej wody oraz zrzucanych ścieków, co nie pozwala ocenić, czy przyjęte zróżnicowanie cen jest usprawiedliwione prawidłowo dokonaną alokacją kosztów w odniesieniu do poszczególnych grup odbiorców

Zauważyć jednakże należy, iż w uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji podkreślił, iż to brak uzasadnienia w odniesieniu do zróżnicowania stawek za dostarczaną wodę i odbierane ścieki, dla poszczególnych grup odbiorców, nie pozwala ocenić, czy przyjęte zróżnicowanie cen jest usprawiedliwione prawidłowo dokonaną alokacją kosztów w odniesieniu do poszczególnych grup odbiorców. Jak podkreślił bowiem alokacja musi być uzasadniona i przedstawiona we wniosku o zatwierdzenie Taryfy.

Brak jest więc podstaw do twierdzenia, iż Sąd I instancji w tej mierze poczynił błędne ustalenia wskazane przez Radę.

Zauważyć przy tym należy, iż w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego, Skarżąca w skardze kasacyjnej podjęła próbę wyjaśnienia danych ujętych w poszczególnych tabelach załączonych do wniosku o zatwierdzenie Taryfy, wywodząc na tej podstawie, iż w treści wniosku o zatwierdzenie Taryfy wraz z załącznikami przedstawiono przesłanki dokonanej przez Zakład alokacji kosztów. Jednakże samo wyjaśnienie danych ujętych w tabelach, nie konwaliduje braku uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie Taryfy. Jak bowiem wynika z treści § 19 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie określania taryf, tabele których wyjaśnienia Rada podjęła się w skardze kasacyjnej stanowią jedynie załączniki do wniosku, który poza załącznikami winien zawierać również uzasadnienie.

Wskazać również należy, abstrahując od wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącej rozbieżności marży zysku wskazanej w tabeli C oraz D załączonych do wniosku o zatwierdzenie Taryfy, iż Sąd I instancji wskazał w wyroku na brak uzasadnienia rozbieżności w wartościach podanych w tabeli C i D co do marży zysku, co nie oznacza wbrew twierdzeniom Rady, iż stwierdzenie to należy rozumieć w ten sposób, iż kwestie te nie były zrozumiałe dla Sądu I instancji. Sąd I instancji uznał bowiem, iż kwestia ta winna być objęta uzasadnieniem wniosku o zatwierdzenie Taryfy.

Tak więc wyjaśnienia poczynione w skardze kasacyjnej, niewątpliwie zasadne, nie czynią zasadnym powyższego zarzutu. Podjęta próba wyjaśnienia znaczenia poszczególnych danych ujętych w tabelach, nie stanowi uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie Taryfy i nie może skutkować uznaniem zasadności skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego określonych w punkcie II.1, należy zauważyć, iż Rada wskazując na naruszenie przepisów, przytoczyła ich treść twierdząc, iż przepisy te nie nakładają obowiązku udokumentowanego uzasadnienia zróżnicowania stawek za dostarczoną wodę i odbierane ścieki, a także uzasadnienia alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców.

Zauważyć więc należy, że zgodnie z art. 20 ust. 2 u.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 3 u.o.ś., ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Nadto, art. 20 ust.4 u.o.ś. stanowi, że przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ustalają niezbędne przychody, o których mowa w ust. 2, uwzględniając w szczególności:

1. 1. koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy;
2. 2. zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkość usług i warunki ich świadczenia;
3. 3. koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych, na podstawie planów, o których mowa w art. 21 ust. 1.

Jednocześnie zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie określania taryf, wydanego na podstawie art. 23, art. 25 i art. 27 ust. 2 u.o.ś, do wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 2 u.o.ś., a więc wniosku o zatwierdzenie taryf, dołącza się jego uzasadnienie.

Natomiast w uzasadnieniu wniosku o zatwierdzenie taryf zgodnie z § 19 ust. 2 pkt. 1 - 3 rozporządzenia w sprawie określania taryf, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące, zakresu świadczonych usług i lokalnych uwarunkowań ich świadczenia, standardów jakościowych usług, w tym informację dotyczącą wpływu określonej taryfy na ich poprawę, spodziewanej poprawy jakości usług przy wprowadzeniu nowych metod alokacji kosztów, zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryf.

Podkreślić należy jednocześnie, iż w § 19 ust.1 pkt 1-3 rozporządzenia w sprawie określania taryf zawiera katalog informacji, który nie jest katalogiem zamkniętym, a stanowi jedynie zgodnie z § 1 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie określania taryf, niezbędny i konieczny zakres informacji który winien być zawarty w uzasadnieniu taryf. Treść tego przepisu w korespondencji z treścią art.20 ust. 3 u.o.ś., wskazuje, iż w uzasadnieniu winno znaleźć się udokumentowane uzasadnienie różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, stawki opłat dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług. Wskazanie na udokumentowanie tych różnic nie oznacza jednakże, iż wnioskodawca ma obowiązek dołączania np. dokumentów księgowych, lecz to, że ceny i stawki opłat określone w Taryfie winny być różnicowane dla poszczególnych grup odbiorców na podstawie różnic kosztów mających swoje odzwierciedlenie w zgromadzonej dokumentacji i tabelach, wskazującej na zasadność ujętych tam wartości i stawek, a więc mające swoje oparcie w faktach i rzeczywistych kosztach, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu dołączonym do wniosku o zatwierdzenie taryf.

Zauważyć należy, że § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie określania taryf, określa co winno znaleźć się w taryfach. Natomiast zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określania taryf, do wniosku o zatwierdzenie taryfy załącza się taryfę, która zawiera elementy określone w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie określania taryf, ale także uzasadnienie wniosku. Natomiast § 19 ust. 3 rozporządzenia w sprawie określania taryf określa jakie dokumenty należy załączyć do wniosku o zatwierdzenia Taryfy, obejmujące również tabele stanowiące załączniki do wniosku. Tak więc wskazany katalog informacji które winny być dołączone do wniosku nie wyklucza obowiązku dołączenia jego uzasadnienia.

Nie zasadny okazał się zarzut określony w punkcie II.3, do jest naruszenia art. 24 ust. 5 w zw. z art. 24 ust. 4 u.o.ś.

Przepis art. 24 ust. 4 u.o.ś. wskazuje, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 u.p.ś., czyli koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, pod względem celowości ich ponoszenia. Z przepisu tego nie wynika, aby rada gminy przed podjęciem uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryfy, a więc o jej zatwierdzeniu albo o odmowie jej zatwierdzenia, nie mogła kontrolować taryfy. Rolą Rady nie jest bowiem jedynie zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryfy zgodnie z wnioskiem organu wykonawczego gminy.

Zgodnie z art. 24 ust. 5 u.o.ś., rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Rada gminy dokonując oceny taryfy pod względem zgodności z prawem bada nie tylko, czy taryfy opłat za odprowadzanie ścieków zostały sporządzone w sposób uwzględniający regulacje prawne zawarte w ustawach ale także w innych aktach będących źródłem prawa np. rozporządzeniu.

Rada jest bowiem zobowiązana również do kontrolowania czynności wykonanych przez organ wykonawczy gminy, o których mowa w art. 24 ust.4 u.o.ś.. Za przyznaniem radzie gminy realnych kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zatwierdzenia taryfy opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 11 kwietnia 2005 r., sygnatura akt II OPS 1/05. Dokonując wykładni art. 24 ust. 8 u.o.ś. stwierdził, że kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności organ wykonawczy gminy sprawdza, czy przedstawione do zatwierdzenia taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje przyjęte przez przedsiębiorstwo koszty pod względem celowości ich ponoszenia. Końcowym etapem postępowania jest zatwierdzenie taryfy przez radę gminy, co oznacza, że rada gminy w sposób ostateczny rozstrzyga o prawidłowości opracowanej przez przedsiębiorstwo taryfy (por. np. wyrok NSA 17 listopada 2016r. IIGSK 1086/15).

Odnosząc się natomiast do wniosku Rady o przeprowadzenie dowodu z dokumentów należy zauważyć, że zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Z tego też względu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01).

Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną, wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pogląd taki został wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. w sprawach o sygn. akt II GSK 372/10, II GSK 373/10, I GSK 253/10, II OSK 1051/06, a Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie w pełni go podziela.

Wobec stwierdzenia, iż mimo mankamentów uzasadnienia Sądu I instancji, wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił.

Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawartego w piśmie procesowym nazwanym odpowiedzią na skargę kasacyjną. W judykaturze przyjmuje się bowiem, że za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalnemu pełnomocnikowi przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (por.m.in. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 710/13). Jednakże przyznanie z tego tytułu radcy prawnemu opłaty może mieć miejsce w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 179 p.p.s.a., tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej. Tymczasem w/w pismo procesowe zostało wniesione po upływie tego terminu. Skarżąca nie była również reprezentowana na rozprawie przed NSA, w związku z czym brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego tytułu.