Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 619/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020r., sygn. akt III SA/Po 592/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2019r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...], zaskarżając ten wyrok, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018r. Nr 1302, ze zm.), zwanej p.p.s.a., w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

1. I. przepisów prawa materialnego polegające na naruszeniu:
2. 1. art. 26 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 1 (Dz.U.UE.L.2013.347.549), zwanego rozporządzeniem nr 1306/2013, w zw. z art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 1259/2014 z dnia 24 listopada 2014r. w sprawie zwrotu, zgodnie z art. 26 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1259/2014 środków przeniesionych z roku budżetowego 2014 (Dz.U.UE.L.2014.339.1), zwanego rozporządzeniem nr 1259/2014, wskutek ich błędnej wykładni i uznania, że określony w tych przepisach zwrot dyscypliny finansowej mógł nastąpić na rzecz skarżącej jedynie do dnia 16 października 2015r. i po tej dacie nie mogą być wydatkowane na rzecz odbiorców końcowych żadne płatności z tego tytułu, a w konsekwencji uznaniu, że prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu;
3. 2. art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j.: Dz.U. z 2020r. poz. 217), zwanej ustawą o wspieraniu obszarów wiejskich, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji nieuznanie, iż stanowi on ewentualną podstawę dokonania przez organy administracji wypłaty na rzecz odbiorcy końcowego (skarżącego) kwot odpowiadających wielkości przysługującego mu zwrotu dyscypliny finansowej za rok 2014;
4. II. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:
5. 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz.U. z 2012r. poz. 1164), zwanej ustawą o płatnościach bezpośrednich, poprzez uznanie, że działania organów prowadzących postępowania w sprawie dokonania na rzecz skarżącej zwrotu dyscypliny finansowej za rok 2014 spełniały wymóg stania na straży praworządności oraz realizują obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
6. 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, iż postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącej zwrotu dyscypliny finansowej było przez organy administracji w obu instancjach prowadzone w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, albowiem wskutek tego skarżącą obciążają negatywne następstwa przewlekłości prowadzonego postępowania (brak zwrotu dyscypliny finansowej za rok 2014);
7. 3. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji nagannej praktyki organów administracji w postaci rażącej przewlekłości postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej za rok 2014 i zwrotu dyscypliny finansowej za ten okres, które w świetle zaskarżonego wyroku przerzuca wyłącznie na skarżącą (producenta rolnego) negatywne następstwa tej przewlekłości (brak zwrotu dyscypliny finansowej z uwagi upływ terminu wynikającego z prawa unijnego);
8. 4. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącego o przyznanie jednolitej płatności obszarowej za rok 2014 i o dokonanie zwrotu dyscypliny finansowej mimo braku ku temu podstaw prawnych, albowiem fakt upływu terminu do zwrotu zakreślonego w przepisach unijnych (rozporządzeniu wykonawczym nr 1295/2014) nie zwalnia organu administracji od merytorycznego rozpoznania złożonego w przypisanym prawem terminie wniosku skarżącego o przyznanie JPO za rok 2014 i o orzeczenie zwrotu dyscypliny finansowej, a brak jego rozpatrzenia w okresie przewidzianym prawem unijnym stanowił wyłącznie wynik licznych błędów i uchybień popełnionych przez te organy w trakcie postępowania oraz przewlekłości jego prowadzenia, w związku z czym organ administracji powinien poszukać innej możliwości wypłaty należnego świadczenia (np. w oparciu o art. 17 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej; oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego i procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają – co do zasady - zarzuty prawa procesowego. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2014r., II GSK 1597/12, Lex nr 1495105). Ta kolejność rozpoznania zarzutów ulega zmianie jedynie wówczas, gdy skarga kasacyjna stawia zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, tak jak to ma miejsce w tej sprawie.

Zarzut kasacyjny błędnej wykładni art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 2 rozporządzenia nr 1259/2014, tj. zarzut pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, nie znajduje podstawy prawnej.

Kwestionując zasadność zaskarżonego wyroku w tym aspekcie skarżąca kasacyjnie podnosi, że "(...) obowiązujące przepisy nie przesądzają, iż wyłącznie środki pochodzące z finansowania europejskiego (systemy EFRG i EFFROW) są dedykowane do realizacji słusznych roszczeń odbiorców płatności rolniczych. Obowiązujące regulacje prawne nie zakazują bowiem, aby do realizacji tych zadań nie mogły zostać wykorzystane inne środki, w tym pochodzące z budżetu krajowego państwa członkowskiego". Zdaniem skarżącej przepisu art. 2 rozporządzenia nr 1295/2014 nie należy "wykładać w taki sposób, iż wypłata wszelkich środków związanych ze zwrotem dyscypliny finansowej za rok 2014 może następować maksymalnie do 16 października 2015r. W sytuacji bowiem, w której wniosek o przyznanie płatności został przez producenta rolnego prawidłowo złożony w ustawowym terminie i środki przyznane w ramach pomocy finansowej (w tym zwrot dyscypliny finansowej) nie zostały wypłacone odbiorcy końcowemu do 16 października 2015r., przyjęcie iż wnioskodawca zostaje całkowicie pozbawiony możliwości otrzymania potrąconej wcześniej dyscypliny finansowej jest niesprawiedliwe i nie znajdujące uzasadnienia w obowiązujących przepisach. (...) jedyną konsekwencją sytuacji upływu terminu wypłaty środków w ramach określonego programu pomocowego (zwrotu dyscypliny finansowej) winno być, iż zwracana dyscyplina finansowa jest wówczas realizowana nie ze środków unijnych (gdyż te faktycznie mogły być rozliczane jedynie w razie wypłaty dokonanej do 16 października 2015r.), lecz z innych środków pochodzących z budżetu krajowego".

Tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Pomijając fakt, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie dokonywał wykładni objętych zarzutem kasacyjnym przepisów prawa unijnego, a jedynie zacytował ich treść, nie mógł dokonać ich wadliwej wykładni, i wobec tego nie mógł ich naruszyć w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej – stwierdzić trzeba, że regulacja tych przepisów ma charakter szczególny, a ich treść nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych, jest bowiem jasna w językowym brzmieniu. Ta zapewne okoliczność sprawiła, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, nie było to bowiem konieczne do prawidłowego rozpoznania tej sprawy. Podnieść jednak trzeba, że zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 1259/2014 "wydatki państw członkowskich w związku ze zwrotem przeniesionych środków kwalifikują się do finansowania przez Unię jedynie w przypadku, gdy odpowiednie kwoty zostały wypłacone beneficjentom przed dniem 16 października 2015r.".

Stosownie zaś do art. 26 ust. 5 rozporządzenia nr 1306/2013 "w drodze odstępstwa od art. 169 ust. 3 akapit czwarty rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012 państwa członkowskie zwracają środki przeniesione zgodnie z art. 169 ust. 3 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012 odbiorcom końcowym, w odniesieniu do których w roku budżetowym, na który przeniesiono środki, zastosowano współczynnik korygujący. Zwrot środków, o którym mowa w akapicie pierwszym, stosuje się jedynie wobec beneficjentów końcowych w tych państwach członkowskich, w których w poprzednim roku budżetowym stosowano dyscyplinę finansową". Na mocy art. 169 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia nr 966/2012 "środki na płatności, które zostały przeniesione, ale nie zostały wykorzystane do końca roku budżetowego, zostają anulowane" (ust. 2); "niewykorzystane środki odnoszące się do działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, mogą zostać przeniesione jedynie na kolejny rok budżetowy.

Przeniesienie takie nie przekracza kwoty dostosowania płatności bezpośrednich, o którym mowa w art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników 81, zastosowanego w poprzednim roku budżetowym, do wysokości 2 % środków pierwotnie przeznaczonych na ten cel. Przeniesione środki zwracane są wyłącznie do linii budżetowych obejmujących działania, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 1290/2005. Przeniesienie takie może skutkować dodatkową płatnością wyłącznie na rzecz odbiorców końcowych, którzy w poprzednim roku budżetowym byli objęci dostosowaniem płatności bezpośrednich, o którym mowa w art. 11 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Komisja podejmuje decyzję o przeniesieniu środków do dnia 15 lutego roku, na który dokonywane jest przeniesienie, i powiadamia o niej Parlament Europejski i Radę" (ust. 3).

Dla zwrotu kwoty zasądzonej z tytułu dyscypliny finansowej istotne są również motywy jej zastosowania, wskazane w rozporządzeniu nr 1306/2013. Z motywu nr 15 wynika, że "w kontekście przestrzegania dyscypliny budżetowej niezbędne jest określenie pułapu rocznego wydatków finansowanych przez EFRG z uwzględnieniem kwot maksymalnych ustalonych dla tego funduszu w wieloletnich ramach finansowych przewidzianych w rozporządzeniu Rady (UE, Euratom) nr 1311/2013 11". W motywie 16 wskazano zaś, że "dyscyplina budżetowa wymaga również, aby roczny pułap wydatków finansowanych przez EFRG był przestrzegany w każdych okolicznościach oraz na każdym etapie procedury budżetowej i wykonywania budżetu.

W związku z tym niezbędne jest, aby krajowy pułap płatności bezpośrednich dla państwa członkowskiego, określony w rozporządzeniu (UE) nr 1307/2013, był uważany za pułap finansowy dla takich bezpośrednich płatności dla danego państwa członkowskiego oraz aby zwroty tych płatności nie przekraczały tego pułapu finansowego. Ponadto dyscyplina budżetowa wymaga, aby wszystkie akty prawne Unii w dziedzinie WPR proponowane przez Komisję lub przyjmowane przez Unię lub przez Komisję i finansowane przez EFRG nie przekraczały rocznego pułapu wydatków finansowanych przez ten fundusz".

Natomiast w motywie pkt 18 prawodawca unijny postanowił, że "aby wesprzeć sektor rolnictwa w przypadku poważnych kryzysów mających wpływ na produkcję rolną lub dystrybucję produktów rolnych, należy ustanowić rezerwę kryzysową w drodze zastosowania, na początku każdego roku, zmniejszenia płatności bezpośrednich przy pomocy mechanizmu dyscypliny finansowej"; a w motywie pkt 19 przyjął, że "art. 169 ust. 3 rozporządzenia (UE, Euratom) nr 966/2012 przewiduje, że niezaangażowane środki odnoszące się do działań, o których mowa w art. 4 ust. 1 niniejszego rozporządzenia, mogą zostać przeniesione jedynie na następny rok budżetowy, a przeniesienie takie może skutkować dodatkową płatnością jedynie na rzecz odbiorców końcowych, którzy w poprzednim roku budżetowym byli objęci dostosowaniem płatności bezpośrednich, o którym mowa w art. 25 niniejszego rozporządzenia (...)".

Z przepisów tych wynika, ze prawodawca unijny wprowadził w przypadku płatności wieloletnich na wypadek kryzysów w sektorze rolnictwa mechanizm dyscypliny finansowej, polegający na utworzeniu rezerwy środków z funduszu unijnego poprzez zmniejszenie płatności bezpośrednich w danym roku w stosunku do tych wnioskodawców, u których poziom pomocy unijnej przekroczył przyjmowany dla tego roku przez instytucję unijną pułap pomocy (roczny pułap wydatków finansowanych przez fundusz). Jednakże kwoty zastosowanej dla wnioskodawców dyscypliny finansowej podlegają w zakreślonym prawem unijnym terminie zwrotowi, o ile zabezpieczone (poprzez zastosowanie współczynnika korygującego) kwoty tytułem utworzenia rezerwy nie zostaną wykorzystane w danym roku. Z przepisów tych wynika nadto, że zwrot kwoty z tytułu dyscypliny finansowej przyznanej w związku z zastosowaniem do płatności współczynnika korygującego, powiązany został z terminem wypłaty tej kwoty.

Prawodawca unijny używa bowiem zwrotu "kwoty zostały wypłacone beneficjentom przed dniem 16 października 2016r.". Termin wypłata w potocznym rozumieniu oznacza zaś wypłacenie, wypłacenie komuś pieniędzy, pensji, wynagrodzenia za pracę; wypłacać – wręczać należność pieniężną, zapłatę za coś (B. Dunaj (red.), Popularny słownik języka polskiego, Warszawa 2000, s. 816). Nie bez znaczenia jest i to, że określony w tym przepisie termin ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że jeśli przed jego upływem nie zostaną wypłacone beneficjentowi kwoty z tytułu dyscypliny finansowej - kwoty te nie kwalifikują się do dofinansowania z budżetu UE, nie stanowią bowiem kwoty kwalifikowanej. Taki sposób rozumienia tych przepisów potwierdza sama skarżąca kasacyjnie. Przyznaje bowiem, że "aby zwrot dyscypliny finansowej mógł zostać zakwalifikowany do finansowania przez Unię, wymagane jest dochowanie terminu zwrotu dyscypliny. (...) dla dyscypliny finansowej za rok 2014 do finansowania przez Unię kwalifikują się jedynie wydatki poniesione przez państwa członkowskie do dnia 16 października 2015". Błędne natomiast skarżąca kasacyjnie podnosi, że zwrot kwoty z tytułu dyscypliny finansowej powinien nastąpić ze środków krajowych (budżetu państwa członkowskiego), skoro "skarżącej kasacyjnie przyznano ostatecznie jednolitą płatność obszarową za rok 2014, a płatność ta została umniejszona o dyscyplinę finansową", zaś "rezerwa finansowa Unii Europejskiej na rok 2014 nie została wykorzystana, w związku z czym środki potrącone na poczet tej rezerwy w ramach dyscypliny finansowej podlegały w całości zwrotowi na rzecz odbiorców końcowych".

To stanowisko skarżącej kasacyjnie nie znajduje jednakże oparcia w analizowanych przepisach. Przedmiotem zwrotu są bowiem środki z funduszu unijnego i to w sytuacji, gdy nie zaistnieje negatywna przesłanka ich zwrotu, jaką jest materialny termin tego zwrotu.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 17 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, tj. zarzut pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, również nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca kasacyjnie – podważając prawidłowość zaskarżonego wyroku w tym zakresie – domaga się wypłaty kwoty z tytułu dyscypliny finansowej z budżetu krajowego, uważa bowiem, że uchybienie unijnemu terminu zwrotu tej kwoty był wynikiem przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednakże, że przepis art. 17 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie miał zastosowania w tej sprawie i wobec tego nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji. Zgodnie bowiem z tym przepisem "na wniosek agencji płatniczej albo podmiotu wdrażającego minister właściwy do spraw rozwoju wsi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych może wyrazić zgodę na przyznanie pomocy do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, o którym mowa w ust. 1". Na mocy ust. 1 art. 17 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich "pomoc jest przyznawana do wysokości limitu środków stanowiącego równowartość w złotych określonej w programie kwoty środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przeznaczonych na poszczególne działania i poddziałania powiększonej o wysokość kwoty krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie tych działań i poddziałań".

Przepisy te normują limity przyznania pomocy w ramach danego funduszu unijnego i danego działania/poddziałania i uprawnienie organów krajowych do przyznania tej pomocy ponad unijny limit ze środków krajowych. Przepis ten nie normuje natomiast uprawnienia rolnika domagania się przyznania pomocy ponad unijny pułap tej pomocy. Umknęło też uwadze skarżącej kasacyjnie, że przepis art. 17 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie normuje zwrotu kwoty z tytułu dyscypliny finansowej. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała natomiast innego przepisu prawa krajowego czy unijnego przyznającego rolnikowi takie uprawnienie, tj. uprawnienie do żądania wypłaty zwrotu kwoty z tytułu dyscypliny finansów publicznych z budżetu krajowego.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2a ustawy o płatnościach bezpośrednich; art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 8 k.p.a.; a także art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a., tj. zarzuty pkt II pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, z kolei nie zostały skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi i z tego względu nie podważają prawidłowości tego wyroku.

Formułując zarzut naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie podnosi, że jej postępowanie przed organami było w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności nie opóźniała czynności organu; wniosek o płatność złożyła w terminie; a długi czas prowadzenia postępowania nie był wynikiem jej zaniechań czy zaniedbań, lecz organ rozpoznał wniosek dopiero po czterech latach. W konsekwencji uważa, że gdyby organ nie prowadził postępowania w sposób opieszały i przewlekły otrzymałaby zwrot kwoty z tytułu dyscypliny finansowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak uzasadnione zarzuty kasacyjne nie mają żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia tej sprawy, gdyż wykraczają poza granice sprawy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sama skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawia też jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na wpływ naruszenia analizowanych przepisów prawa procesowego na treść wyroku. Tym samym skarga kasacyjnie nie spełnia, wbrew ustawowemu wymogowi formalnego, warunku skutecznego sporządzenia tego środka zaskarżenia. Zarzuty te nie podlegają zatem merytorycznemu rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż musiałoby to oznaczać, że wbrew kognicji rozpoznałby on sprawę poza granicami tej sprawy i wypowiadałby się w kwestiach irrelewantnych prawnie.

Niezależnie od tego dodać trzeba, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – podobnie jak art. 151 p.p.s.a. - jako tzw. przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej i skutecznej podstawy kasacyjnej. Błąd w postaci oddalenia skargi lub uchylenia zaskarżonego aktu sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia (wyrok NSA dnia 9 lutego 2018r., I OSK 858/16, LEX nr 2465005). Naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. - tak jak i art. 151 p.p.s.a. - jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej. Na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy (wyrok NSA dnia 26 maja 2017r., I FSK 2145/15, LEX nr 2314743).

Jego skuteczne zarzucenie wymaga zatem powiązania z innymi przepisami prawa, które powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepisów wskazujących inne kryterium kontroli. Sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 18 maja 2018r., I OSK 1648/16, LEX nr 2501915). Nie dokonują one własnej oceny materiału dowodowego, a ich działania w ramach uprawnień określonych w art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności, tj. zgodności z prawem (materialnym, jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018r., I GSK 721/2018, LEX nr 2518679).

Nie wystarczy więc samo powołanie art. 145 § 1 p.p.s.a. W tej sprawie wprawdzie skarżąca kasacyjnie powołała art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, a także art. 8 i art. 35 k.p.a., jednakże nie podniosła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnej argumentacji odnoszącej się do postępowania dowodowego i wyjaśniającego na okoliczności faktyczne, a istotne w świetle powołanych w pkt I petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Nie powołała natomiast żadnych przepisów normujących postępowanie wyjaśniające i dowodowe. Nie sposób więc przyjąć, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. został powiązany z przepisami postępowania normującymi działalność orzeczniczą sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, że art. 3 § 1 p.p.s.a. nie służy do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonej przez sąd niższej instancji kontroli zaskarżonego aktu i zastosowania normy materialnoprawnej czy procesowej (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017r., II GSK 1763/17, LEX nr 2424217, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017r., I FSK 529/16, LEX nr 2422667, wyrok NSA z dnia 26 września 2017r., II GSK 3642/15, LEX nr 2415259). Temu bowiem służą przepisy prawa procesowego, określające kompetencje orzecznicze wojewódzkich sądów administracyjnych. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest – co należy podkreślić - przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym. Norma w nim zawarta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji, nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017r., I OSK 987/17, LEX nr 2440332, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015r., I OSK 2271/15, LEX nr 1989889, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014r., II GSK 1994/13, LEX nr 1637126).

Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem mieć miejsce wówczas gdyby sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017r., II GSK 3642/15, LEX nr 2415259). Sąd administracyjny nie dokonuje też własnej oceny materiału dowodowego, bowiem w ramach uprawnień określonych art. 3 § 1 p.p.s.a. jego działania ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności, tj. zgodności z prawem (materialnym, jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w tej sprawie nie ma miejsca sytuacja objęta regulacją tego przepisu, bowiem Sąd I instancji rozpoznał sprawę należącą do kognicji sądów administracyjnych, zastosował kryterium legalności zaskarżonej decyzji i środek przewidziany w p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie twierdziła też, iż odmienna sytuacja niż określona w analizowanych przepisach miała miejsce w tej sprawie. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a., tj. zarzut pkt II ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej, również nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna w tym zakresie nie zawiera – wbrew ustawowemu wymogowi – uzasadnienia, a w konsekwencji argumentacji wskazującej na to, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów, zwłaszcza określonych w art. 105 k.p.a. przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie zwrotu kwoty z tytułu dyscypliny finansowej, jak i wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy. Natomiast treść zarzutu kasacyjnego odnosi się do przewlekłości postępowania administracyjnego i odmowy zwrotu kwoty z tytułu dyscypliny finansowej, choć zdaniem skarżącej kasacyjnie wobec licznych błędów i uchybień organów upływ terminu do zwrotu tej kwoty nie powinien mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku o zwrot tej kwoty, a organy powinny poszukiwać innej możliwości wypłaty tej kwoty. Skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie odnosi się do przyjętych przez organy i Sąd I instancji okoliczności prawnych umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie zwrotu kwoty z tytułu dyscypliny finansowej.

Tym samym analizowany zarzut kasacyjny nie został skierowany przeciwko przyjętej przez Sąd I instancji podstawie prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w tym zakresie zawiera istotną wadę konstrukcyjną, co wyklucza merytoryczne jej rozpoznanie. Sposób sformułowania analizowanego zarzutu kasacyjnego nie daje Sądowi odwoławczemu szansy skontrolowania prawidłowości zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd odwoławczy z uwagi na zakres kognicji nie może bowiem domniemywać intencji skarżącej kasacyjnie, poszukiwać zamiast skarżącej argumentów uzasadniających uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).