Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 405/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w K. Dolnym (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor LOR ARiMR) z 30 maja 2019 r. nr 9003-2019-000426 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018.
Strona nie zgadzając się z wyrokiem WSA, wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając orzeczenie to w całości. Zgłosiła następujące zarzuty:
- 1) naruszenia przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na treść wadliwego rozstrzygnięcia (art.174 pkt 2 p.p.s.a), a mianowicie art.145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez wadliwe jego zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo iż było w sprawie konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji, ze względu na naruszenie przez stronę przeciwną przepisów postępowania w postaci zaniechania ustalenia treści umowy dzierżawy łączącej [...] z Agencją Nieruchomości Rolnych (w skrócie: ANR, obecnie: Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, w skrócie: KOWR) z 2 stycznia 1998r. w zakresie uprawnienia dzierżawcy do oddania nieruchomości w posiadanie zależne osobom trzecim i oparcie ustaleń faktycznych, co do braku tytułu prawnego Spółki do posiadania nieruchomości o pow. 42,22 ha jedynie na piśmie KOWR z 15 lipca 2018r. oraz na tytule wykonawczym Sądu Rejonowego w Tomaszowie Lubelskim o sygn. [...] z jednoczesnym pominięciem analizy treści umowy użyczenia nieruchomości z 2 stycznia 2011 r., zmienionej aneksem z 2 stycznia 2016r., czym zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.);
- 2) naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), a mianowicie art.18 ust.1 i 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312; dalej: u.p.r.s.w.b.) poprzez wadliwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, iż strona skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do zgłoszonych do dopłat terenów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa o pow. [...] ha, podczas gdy nie zostało w sprawie udowodnione, aby umowa dzierżawy spornego terenu została wypowiedziana [...] w trybie art.692 § 2 k.c., a nadto, by ze względu na art. 791 § 1 k.p.c., odnosił się do skarżącego tytuł wykonawczy Sądu Rejonowego w Tomaszowie Lubelskim o sygn. [...], w sytuacji, gdy umowa użyczenia spornego gruntu ze skarżącym została zawarta 2 stycznia 2011 r., a więc przed sporządzeniem tytułu egzekucyjnego w formie aktu notarialnego rep. [...] z 30 września 2011 r.
Mając na uwadze tak postawione zarzuty, Skarżąca kasacyjnie wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie; zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem II instancji według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca kasacyjnie Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Przed oceną zarzutów skargi kasacyjnej przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, a których w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do kwestii, czy organy administracji i za nimi WSA prawidłowo przyjęli, że działki ewidencyjne wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: ZWRSP) o nr: [...]), na których zadeklarowane zostały działki rolne oznaczone: B, C, D, E, F, G, H, I, K o łącznej powierzchni 42,22 ha i wskazane przez Spółkę we wniosku do jednolitej płatności obszarowej za 2018 r., nie były kwalifikowalne do tej płatności, płatności za zazielenie oraz płatności redystrybucyjnej także za 2018 rok, z uwagi na fakt, że Strona nie posiadała tytułu prawnego do wspomnianych działek.
Odmiennej opinii była Spółka, która uważała, że posiadała tytuł prawny do ww. działek, gdyż miała zawartą umowę użyczenia z J. P. (dalej: Dzierżawca), w odniesieniu do którego nie zostało wykazane, aby umowa dzierżawy z 1998 r., zmieniona aneksem z 2011 r., wiążąca go z ANR została skutecznie wypowiedziana, a przy tym Strona była posiadaczem spornych działek. Organy zaś zaniechały ustalenia treści umów wiążących Dzierżawcę z ANR i ze Spółką.
Kierując się wyżej przedstawionymi zasadami kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku WSA, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.
W rozpoznawanej sprawie Strona oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na charakter zarzutów, należało rozpoznać je łącznie.
Spółka nie kwestionowała, że sporne działki o powierzchni 42,22 ha wchodziły w skład ZWRSP.
Należy wyjaśnić, że na mocy art. 18 ust. 4 u.p.r.s.w.b. płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP przysługiwała tylko rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, posiadał do tej działki tytuł prawny. Powołany przepis wszedł w życie 15 marca 2016 r. na mocy art. 1 pkt 1 i art. 5 ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 337). Zatem miał już zastosowanie w odniesieniu do wniosku o przyznanie płatności za rok 2018.
Skutkiem tej regulacji w powiązaniu z art. 3 ust. 1, 2, 3 u.p.r.s.w.b. był obowiązek wykazania przez Spółkę ubiegającą się o płatność za rok 2018, że posiadała tytuł prawny do wymienionych działek. Strona, zarzucając WSA naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez akceptację błędnego stanowiska organów, które nie przeanalizowały dokumentów dotyczących stosunku łączącego Dzierżawcę z ANR i Dzierżawcę ze Spółką i przyjęły, że umowa dzierżawy została wypowiedziana, chciała przerzucić na organy obowiązek wykazania, że sporna umowa dzierżawy pozostawała w mocy i wobec tego Dzierżawca nadal był związany umową ze Spółką, która na mocy tej umowy mogła ubiegać się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2018 rok. Jednakże autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.r.s.w.b. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2 ww. aktu w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4).
Ponadto, w myśl art. 3 ust. 3 u.p.r.s.w.b. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Z przywołanych regulacji wynika zatem, że organ administracyjny jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jednakże nie jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego. Równocześnie, zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.r.s.w.b. to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dowodów oraz wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zachodzi tu więc odstępstwo od wynikających z: art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 k.p.a. - obowiązku dążenia przez organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy jednoczesnym obowiązku gromadzenia dowodów z urzędu (por. wyroki NSA z: 19 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1652/19; 17 września 2019 r., sygn. I GSK 1342/18; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organy dysponowały nie tylko pismami KOWR, ale i dokumentami załączonymi do tych pism, wykazującymi, że umowa dzierżawy dotycząca nieruchomości o pow. [...] ha (obejmującej także sporne działki) zawarta między ANR (obecnie: KOWR) a Dzierżawcą w 1998 r., zmieniona m.in. aneksem z 2011 r., została wypowiedziana ze skutkiem natychmiastowym z dniem 25 listopada 2011 r. Ponadto, Dzierżawca na mocy oświadczenia zawartego w akcie notarialnym sporządzonym 30 września 2011 r. poddał się rygorowi egzekucji w trybie art. 777 § 1 pkt 4 k.p.c. w zakresie dotyczącym obowiązku wydania wydzierżawiającemu gruntów o powierzchni [...] ha, objętych umową dzierżawy z 2 stycznia 1998 r. zmienionej aneksem nr 2 z 15 września 2011 r. – w terminie 30 dni od daty wygaśnięcia lub rozwiązania umowy (§. 3 oświadczenia). Postanowieniem referendarza sądowego Sądu Rejonowego w Tomaszowie Lubelskim z 6 marca 2012r., sygn. akt [...] nadano ww. aktowi notarialnemu klauzulę wykonalności w zakresie określonego w § 3 tego tytułu obowiązku egzekucyjnego obowiązku.
Ponadto Sąd Okręgowy w Zamościu w uzasadnieniu postanowienia z 30 grudnia 2016 r., sygn. akt [...] stwierdził, że Dzierżawca ma obowiązek niezwłocznego wydania nieruchomości i nie czyni tego, mimo że postępowanie egzekucyjne trwa od 2013 r. Podobne stanowisko zajął Sąd Rejonowy w Tomaszowie Lubelskim w postanowieniu z 8 maja 2017 r., sygn. akt [...], w którym też podał, że według Dzierżawcy odpowiednim terminem do wydania nieruchomości będzie 29 grudnia 2017 r. Zatem przeciwstawił twierdzeniom Strony i przeanalizował dokumenty, które wykazywały, że umowa dzierżawy z Dzierżawcą została skutecznie rozwiązana, a Dzierżawca miał tego świadomość.
Organ także przeanalizował ww. umowę dzierżawy w kontekście ewentualnych uprawnień Dzierżawcy i zawierała ona zapis o konieczności uzyskania pisemnej zgody właściciela na poddzierżawę. Mimo że Dzierżawca zawarł ze Spółką umowę użyczenia, to analiza jej zapisów wykazywała, że poddzierżawił nieruchomość Spółce bez zgody Wydzierżawiającego. Wbrew zarzutowi Spółki, organ przeanalizował zapisy umowy dzierżawy i aneksu do niej.
Zatem umowa "użyczenia" zawarta między Dzierżawcą a Spółką została zawarta wbrew zapisom umowy dzierżawy łączącej ANR (KOWR) i Dzierżawcę, a do tego z chwilą rozwiązania umowy dzierżawy odpadł przedmiot umowy między Dzierżawcą a Spółką, o czym ta wiedziała, bo Prezesem jej zarządu pozostawał także Dzierżawca. Oznaczało to, co słusznie stwierdził organ i zaakceptował WSA, że Spółka nie posiadała tytułu prawnego do spornych działek.
Spółka zaś nie przedstawiła innych dowodów, z których wynikałby jej tytuł prawny do spornych działek.
Skoro na mocy art. 3 ust. 3 u.p.r.s.w.b. ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne i Skarżąca kasacyjnie nie wykazała wymaganej przez art. 18 ust. 4 tego aktu przesłanki – posiadania, na dzień 31 maja danego roku, w którym wystąpiono o płatność bezpośrednią (tutaj – 2014 r.), tytułu prawnego do działki rolnej wchodzącej w skład ZWRSP, która stanowiła odstępstwo od wymogu z art. 18 ust. 1 tego aktu – przysługiwania płatności bezpośrednich posiadaczowi zależnemu, w sytuacji gdy działka rolna lub zwierzę, do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności, stanowią przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego.
W konsekwencji powyższego, zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. - w tym poprzez brak wnikliwej analizy całego materiału dowodowego - nie mógł być uznany za trafny. Organ przedstawił i przeanalizował w uzasadnieniu decyzji wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Treść uzasadnienia umożliwiła Sądowi I instancji prześledzenie toku rozumowania organu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem Dyrektora LOR ARiMR. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał w sposób zgodny z prawem kontroli legalności decyzji ostatecznej stwierdzając, że jej uzasadnienie spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję, nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Należy zauważyć, że przepis art. 791 § 1 k.p.c. nie miał zastosowania w niniejszym postępowaniu jako dotyczący postępowania egzekucyjnego, a art. 692k.c. nie dzieli się na jednostki i dotyczy najmu (lokali mieszkalnych), a nie dzierżawy.
Wobec powyższego niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art.107 § 3 k.p.a., ujęty w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, jak i zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 18 ust. 1 i 4 u.p.r.s.w.b., zgłoszony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej.
Należy też dodać, że w sprawie I GSK 1652/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyroku w sprawie III SA/Lu 573/18 dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2017 r. w odniesieniu to spornych nieruchomości.
Konkludując, w ocenie Sądu odwoławczego, Sąd I instancji dokonał analizy wszystkich okoliczności stanu faktycznego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie nie doszło do ich naruszenia, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zapadłego rozstrzygnięcia.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
- - ---------------------- 12 8