Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), wyrokiem z 22 października 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1137/19, oddalił skargę Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes, wierzyciel) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: Dyrektor IAS) z [...] maja 2019 r., w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego Warszawa - Śródmieście (dalej: Naczelnik US) umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone z majątku Spółki A w likwidacji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego 29 stycznia 2016 r. przez Prezesa (wierzyciela), obejmującego należności z tytułu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres grudzień 2012 r. - styczeń 2013 r., w łącznej kwocie należności głównej 86.654,10 zł plus odsetki zawłokę.
Naczelnik US postanowieniem z [...] marca 2019 r. obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie 3.890,00 zł.
Dyrektor IAS postanowieniem z [...] maja 2019 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wskazał, że w myśl art. 64c § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 dalej: upea.), wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego zarówno z powodów faktycznych, jak i prawnych. Naczelnik US dokonał skutecznego zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych zobowiązanej spółki w Banku PEKAO S.A. 24 lutego 2016 r., w PKO BP S.A. 23 września 2016 r. oraz w Alior Banku S.A. 12 grudnia 2017 r. Organ podniósł, że opłata za dokonane czynności egzekucyjne przysługuje organowi egzekucyjnemu w sytuacji, gdy zajęcie okazało się skuteczne. Podkreślił, że opłaty za czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjne są należnościami, które nie pozostają w związku z żadnymi nakładami czy też kosztami poniesionymi przez organ egzekucyjny, co wynika wprost z art. 64 upea. Wyjaśnił, że pobiera się je w jednej wysokości określonej kwotowo lub procentowo w ustawie - za całość postępowania, bez względu na ilość zastosowanych środków egzekucyjnych.
Dyrektor IAS odniósł się również do przywołanego w zażaleniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. W jego ocenie, na gruncie wytycznych wyroku TK, za punkt odniesienia przy szacowaniu kosztów egzekucyjnych uznać należy art. 64 § 1 upea wyszczególniający wysokość stawek za poszczególne czynności egzekucyjne, którego pkt 6 przewiduje opłatę za zajęcie nieruchomości wynoszącą 8% od dochodzonej należności, maksymalnie jednak 34.200 zł. Wskazał, że ustawodawca biorąc pod uwagę stopień skomplikowania czynności określił odmiennie wysokość opłat na 5% za zajęcie innej wierzytelności i 8% za zajęcie nieruchomości. Przyjął zatem, że dla stawki 8% przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 upea maksymalną kwotą jest 34.200 zł, to 5% za zajęcie innej wierzytelności pieniężnej z art. 64 § 1 pkt 4 upea kwota maksymalna wyniesie 21.375, zł. Górna granica natomiast opłaty manipulacyjnej z art. 64 § 6 upea wg 1% stopy daje kwotę 4.275 zł od tytułu wykonawczego.
Skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego należy uwzględnić mniejszy nakład pracy przy zajęciu tych wierzytelności. Uznał, iż w związku z brakiem ustawowych regulacji opłata od zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego musi być mniejsza niż przy zajęciu nieruchomości w stopniu odpowiadającym przyjętej przez ustawodawcę maksymalnej stawki w kwocie 34.200 zł dla 8% opłaty. W ocenie Dyrektora IAS skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata dla zajęcia nieruchomości może wynosić maksymalnie 34.200 zł, a TK tego nie zakwestionował, to istnieją podstawy do przyjęcia (zachowując proporcje), że 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności może wynosić maksymalnie 21.375 zł.
Wobec powyższego Dyrektor IAS stwierdził, że wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających w przedmiotowej sprawie wierzyciela, na które składają się opłata manipulacyjna za doręczenie ww. tytułu wykonawczego w wysokości łącznej 1.109,20 zł, a także opłata za dokonane w toku postępowania egzekucyjnego czynności egzekucyjne, w postaci zajęć rachunków bankowych, w łącznej wysokości 6.174,70 zł, nie pozostaje w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, jak również nie przekracza maksymalnego rozsądnego pułapu poszczególnych opłat składających się na koszty egzekucyjne.
WSA oddalając skargę na to postanowienie stwierdził, że organy, w związku z umorzeniem postępowania przeciwko zobowiązanej miały prawo, co do zasady obciążyć wierzyciela powstałymi opłatami egzekucyjnymi, które składały się na koszty egzekucyjne. Organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kwotą 3.890 zł, na którą składały się: kwota opłaty manipulacyjnej 1.109,20 zł oraz opłata za dokonanie czynności zajęcia rachunku bankowego 6.174 zł (kwota ta została pomniejszona o uzyskaną z zajęcia egzekucyjnego w Alior Banku S.A. kwotę 3.393,94 zł). Podstawą do wyliczenia kwoty opłaty manipulacyjnej i opłaty związanej z zajęciem rachunku bankowego była kwota należności głównej 86.654,10 zł powiększona o kwotę odsetek za zwłokę na dzień sporządzenia zawiadomienia z 19 lutego 2016 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego 24.265,38 zł. W konsekwencji organ egzekucyjny przyjął, że opłata manipulacyjna wynosi 1.109,20 zł (1% x 110.919,48 zł) i nie przekracza limitu wynikającego z miarkowania, tj. 4.275 zł. Zaś opłata za dokonaną czynność zajęcia rachunku bankowego wynosi 5.546 zł (5% x 110.919,48 zł i nie przekracza limitu wynikającego z miarkowania, tj. 21.375,00 zł).
Według WSA organ, uwzględniając wyrok TK, ustalił górną granicę opłaty manipulacyjnej oraz kosztów za zajęcie rachunku bankowego i odnosząc te kwoty do wysokości kosztów egzekucyjnych obliczonych w sprawie na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwierdził, że mieszczą się one w ustalonym limicie i nie ma podstaw do zmiany ich wysokości.
Prezes PFRON skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok WSA, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: ppsa) w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 upea poprzez nieuznanie, że postanowienie organu w sprawie kosztów egzekucyjnych zostało wydane z pominięciem norm prawnych wyrażonych przepisami art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 94 Konstytucji, bez uwzględnienia skutków prawnych wynikających z wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 oraz poprzez nieuznanie, że organ wydając postanowienie nie uwzględnił kwestii adekwatności ustalanych kosztów egzekucyjnych, względem poziomu skomplikowania podejmowanych czynności, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, efektywności postępowania, jak również nie uwzględnił zasady racjonalnej zależności pomiędzy ustaloną wysokością opłat, a czynnościami organu, za podjęcie których zostały naliczone, w rezultacie czego opłaty te stały się swoistą sankcją pieniężną;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu w wyniku uznania, że organ naruszył art. 64 § 1 pkt. 4 i art. 64 § 6 upea i niezasadnie obciążył skarżącego kosztami postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie 3.890,00 zł.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA.
W ocenie skarżącego kasacyjnie WSA błędnie uznał, że objęte skargą postanowienie Dyrektora IAS uwzględniało skutki prawne wynikające z wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, jak również błędnie stwierdził, że organ uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu kwestie adekwatności ustalonych kosztów postępowania egzekucyjnego z uwzględnieniem poziomu skomplikowania podjętych czynności oraz poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności wynikającej z wierzytelności.
Mając na uwadze treść motywów objętego skargą postanowienia oraz motywów zaskarżonego wyroku, zgodzić się należy z przywołanym stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że istotnie pominięto, tak w podanym kontroli sądowej postanowieniu jak i wyroku, wymienione kwestie wynikające z oceny prawnej zawartej w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
TK orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz że art. 64 § 6 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu motywował, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat.
Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną.". Stwierdził również, że "brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.".
Ponadto TK zwrócił uwagę, że środki egzekucyjne oraz związane z nimi opłaty pełnią funkcję stymulująco-wychowawczą. "Także w doktrynie zauważa się, że koszty egzekucyjne, które będzie musiał ponieść zobowiązany w związku z tym, że przez niespełnienie obowiązku doprowadził do konieczności przymusowego jego egzekwowania, stanowią dla niego określoną dolegliwość materialną i tym samym oddziałują na przyszłość, pełniąc funkcję wychowawczą". Uwaga ta jest istotna, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z dłużnikiem lecz wierzycielem, a więc organ egzekucyjny przy określaniu wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego winien pamiętać, że w tej sprawie nie ma kwestii "funkcji wychowawczej".
Wskazać również należy na przeważające w orzecznictwie stanowisko, ukształtowane na podstawie przywołanego wyroku TK, zgodnie, z którym organ powinien zbadać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu (por. wyroki NSA: z 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1805/19 i I GSK 1550/19, z 28 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1945/19, z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 533/20, I GSK 516/20 i I GSK 563/20, z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 2918/18; a także wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 851/18, a także wskazane tam wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17, z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3701/18 i II FSK 3700/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości jak i zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty przez organ i zaakceptowana przez WSA, sposób ustalenia górnych pułapów kosztów przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego odnoszących się do opłaty manipulacyjnej i opłaty za zajęcie rachunku bankowego. Organ przyjął bowiem, że skoro w art. 64 § 1 pkt 6 upea ustawodawca określił wysokość opłaty za zajęcie nieruchomości w wysokości 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł, to maksymalna opłata manipulacyjna stanowiąca 1% egzekwowanej należności nie może być wyższa niż 4.275 zł i wyliczona wg tej samej metody 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności nie może być wyższa niż 21.375 zł. Taka metodologia ustalenia maksymalnych wartości kosztów podejmowanych czynności egzekucyjnych stoi w zgodzie z oceną zawartą w orzeczeniu TK w zakresie, w jakim wypowiedział się on odnośnie wpływu brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej na charakter i oddziaływanie kosztów postępowania egzekucyjnego na wierzyciela, który kosztami tymi zostanie obciążony.
Natomiast błędnej kontroli rozstrzygnięcia Dyrektora IAS dokonał WSA w aspekcie drugiej części wynikającej z oceny prawnej zawartej w wyroku TK, dotyczącej miarkowania kosztów postępowania egzekucyjnego względem realnego nakładu pracy organu egzekucyjnego wynikającego z czasochłonności i stopnia skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych.
Wadliwie bowiem WSA uznał, że organ zastosował się do wskazań z wyroku TK. Zauważyć należy, że WSA dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu skarbowego, pominął w całości przywołane zalecenia TK, jak i stanowisko judykatury, co do konieczności wykazania przez organ egzekucyjny adekwatność ustalonych kosztów postępowania egzekucyjnego do faktycznego - realnego, nakładu środków finansowych i niefinansowych w związku z podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi.
Jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia z [...] maja 2019 r. organ, w omawianej kwestii, ograniczył się wyłącznie do wyliczenia kwoty ustalonych kosztów egzekucyjnych w wysokości 3.890 zł, na które składały się: koszty czynności egzekucyjnych powstałych tytułem wykonawczym – opłata manipulacyjna od kwoty należności (86.654,10 zł) powiększonej o odsetki za zwłokę (24.265,38 zł) naliczone na dzień zawiadomienia o zajęciu, tj. 19 lutego 2016 r., w kwocie 1.109,20 zł. Organ w odniesieniu do skutecznych zajęć wierzytelności z rachunków bankowych w banku PEKAO S.A., PKO BP S.A. i Alior Banku S.A. naliczył opłatę 5% od kwoty należności powiększonej o odsetki za zwłokę naliczone na dzień sporządzenia dokumentów stanowiących podstawę dokonania czynności egzekucyjnych. W wyniku zastosowanych przepisów prawa organ naliczył łącznie 7.283,90 zł kosztów egzekucyjnych za skuteczne zajęcia rachunków bankowych oraz za doręczenie tytułu wykonawczego.
Kwota ta została pomniejszona o uzyskaną z zajęcia egzekucyjnego w Alior Banku S.A. kwotę 3.393,94, co w rezultacie ustaliło kwotę kosztów egzekucyjnych, pozostających do zapłaty w wysokości 3.890 zł.
Przywołane wyliczenie podjętych czynności i wskazanych w związku z nimi kwot nie zawierały żadnego uzasadnienia, wskazującego na przyczyny na podstawie, których organ przyjął takie, a nie inne stawki za podjęte czynności egzekucyjne. Przede wszystkim brak jest jakiejkolwiek argumentacji, w tym wywodów wspartych stosownymi dokumentami, która wskazywałaby w sposób klarowny i jednoznaczny na faktyczny nakład pracy i rzeczywiście poniesione koszty finansowe w aspekcie podnoszonej już czasochłonności i stopnia skomplikowania podjętych czynności egzekucyjnych.
Opisany brak rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który co wynika z treści uzasadnienia, wynikał również z faktu pominięcia omówionego zagadnienia przez organ I instancji, powoduje, że pomimo znajomości treści wyroku TK, organ uchylił się od zastosowania zawartej w nim oceny prawnej i związanego z nim wymogu dotyczącego ustalania kosztów postępowania egzekucyjnego obciążających wierzyciela w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej przepisem art. 64c § 4 upea.
Wadliwość tą, jak już wspomniano, WSA zaaprobował, koncentrując się wyłącznie na ocenie mechanizmu przyjętego przez organ do ustalenia maksymalnego pułapu kwot kosztów przeprowadzonej egzekucji.
Stan niniejszej sprawy powoduje, że WSA przeprowadził wadliwą, bo niepełną kontrolę wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji, które z uwagi na ich istotny brak w sferze pełnego, jednoznacznego i przekonującego ustalenia co do kosztów obciążających wierzyciela, nie mogą się ostać w obrocie prawnym, jako rozstrzygnięcia, przy wydaniu których nie zastosowano się do wytycznych wynikających z wyroku TK.
Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 ppsa, uchylając zaskarżony wyrok, uchylił również postanowienia organów egzekucyjnych obu instancji.
W konsekwencji, organy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w tym wyroku NSA oraz wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., ze szczególnym uwzględnieniem konieczności wykazania adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności z zachowaniem racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji, a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu. Przy czym pamiętać należy, że koszty te powinny być obliczone w taki sposób, aby wierzyciel nie odebrał jej jako swoistej kary. Tym bardziej – że jak wspomniano wyżej – nie mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z dłużnikiem lecz wierzycielem. Trzeba także zauważyć, że ich wysokość nie powinna zniechęcać wierzyciela do dochodzenia swojej wierzytelności i stanowić finansowej bariery do jej dochodzenia.
Dodać należy, że pewnych wskazówek interpretacyjnych, w jaki sposób należy wyliczyć sporne koszty, można poszukiwać w nowelizacji ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1553), która wejdzie w życie 20 lutego 2021 r. i która stanowi wykonanie wyroku TK w zakresie objętym niniejszym sporem.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 oraz art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Na zasądzone koszty sądowe (1.020 zł) składają się: koszty wpisu od skargi (100 zł) i skargi kasacyjnej (100 zł), opłata za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), a także koszty zastępstwa procesowego przed sądami I i II instancji (480 zł i 240 zł).