Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1968/18 odrzucił skargę M. M. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione.
Sąd I instancji wskazał, że M. M. złożył skargę na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenia ewentualnie o jej oddalenie.
Sąd I Instancji stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie nie mieści się w katalogu orzeczeń wymienionych w art. 3 § 2, § 2a, § 3 p.p.s.a., a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W szczególności nie jest to postanowienie, na które służy zażalenie, ponieważ w kodeksie postępowania administracyjnego brak regulacji przewidującej wniesienie od przedmiotowego postanowienia zażalenia. Zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania w sprawie wniesionego zażalenie, a także nie jest to postanowienie rozstrzygające sprawę Skarżącego co do istoty. Niewątpliwie nie jest to również postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Brak również regulacji w przepisach ustaw szczególnych, które przewidywałyby sądową kontrolę postanowienia, które Strona uczyniła przedmiotem skargi.
Na marginesie Sąd I instancji zaznaczył, że kontroli sądu administracyjnego poddana została bezczynność organów administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wniesienie skargi na bezczynność nie jest natomiast ograniczone terminem. Podniesione w skardze zarzuty dotyczą prawidłowości prowadzenia przez organy administracji postępowania administracyjnego, w tym formy podejmowanych rozstrzygnięć w sprawie odwołania wniesionego przez Stronę na decyzję wydaną w postępowaniu administracyjnym, a także terminu podejmowania czynności procesowych przez organ administracji. Powyższe uwagi nie legitymują jednak skargi na niezaskarżalne i nie objęte zakresem kontroli sądu administracyjnego postanowienie.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył M. M. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- - art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) traktowanego jako przepis prawa materialnego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania obliguje organ do zastosowania art. 134 k.p.a.;
- - art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i w efekcie pozostawienia go bez rozpoznania nie stosuje się art. 64 k.p.a. co wynika z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, mimo podstaw do jej rozpoznania;
- - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie legalności działań organów mogących w sposób istotny wpłynąć na zaufanie obywateli do działania władzy publicznej w taki sposób, że działalność sądu może przyczynić się do powstania niebezpiecznej praktyki pozostawiania odwołań bez rozpoznania pismami na które nie przysługują zaskarżenia, co narusza interes strony;
- - art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej i brak stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
- - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie podczas gdy nie było podstaw do odrzucenia skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 p.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – mogą być: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. W przypadku zarzucenia naruszenia przepisów postępowania należy podać, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie m.in. art. 134 k.p.a. przez jego błędną wykładnię. Ponadto zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o odrzuceniu skargi na postanowienie Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie uznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione.
Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie organ pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. pozostawił podanie bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. co nastąpiło w drodze czynności materialno technicznej. Należy zauważyć, że prawo do zakwestionowania legalności pozostawienia podania bez rozpoznania zostało zrealizowane w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Skarżący złożył zażalenie według stanu prawnego obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania (zwane przez skarżącego ponagleniem) na niezałatwienie sprawy w terminie. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie Prezes ARiMR postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. Sąd I instancji w zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniu odrzucił skargę M. M. na powyższe postanowienie uznając, że nie poddaje się ono kontroli sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższe stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Należy stwierdzić, że zaskarżone skargą postanowienie organu z dnia [...] września 2018 r. nie mieści się w katalogu orzeczeń wymienionych w art. 3 § 2, § 2a, § 3 p.p.s.a., a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W szczególności nie jest to postanowienie na które służy zażalenie albo które kończy postępowania, a także nie jest to postanowienie rozstrzygające sprawę skarżącego co do istoty. Niewątpliwie nie jest to również postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Brak również regulacji w przepisach ustaw szczególnych, które przewidywałyby sądową kontrolę postanowienia, które Strona uczyniła przedmiotem skargi.
Zauważyć należy, że rozpoznanie omawianego zażalenia nastąpiło w formie postanowienia, o którym mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie incydentalne, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. W związku z powyższym nie doszło do naruszenia art. 134, tym samym zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. uznać należało za chybiony.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (w obecnym stanie prawnym zwane ponagleniem) jest wyłącznie warunkiem formalnym do wystąpienia przez stronę ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji i nie może być traktowane jako odrębne samodzielne postępowanie administracyjne (por. wyroki NSA z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1666/19, postanowienie z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 763/19). Stosownie do art. 53 § 2b, obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Zatem postanowienie organu administracji publicznej wyższego stopnia wydane na skutek zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie (w trybie art. 37 par. 1 k.p.a.) nie kończy postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie należy zatem do kategorii orzeczeń wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. należało uznać za nietrafny. Należy wskazać, iż kontrola prawidłowości prowadzenia przez organ postępowania w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu tego przepisu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), której domagał się skarżący, nie podlega kognicji sądów administracyjnych w wyniku czego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Sąd nie uwzględnił wniosku organu w przedmiocie zwrotu kosztów, bowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23, a także dostępna w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).