Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. I SA/Rz 429/19 oddalił skargę K. D. na postanowienie Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Dyrektor Podkarpackiego OR ARiMR w Rzeszowie, odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Jaśle z dnia [...] lutego 2019 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na 2018 rok.
Organ wskazał, że decyzja organu I instancji została doręczona dorosłemu domownikowi - żonie skarżącego R. D. w dniu 5 marca 2019 r., zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 19 marca 2019 r. Skarżący złożył odwołanie w dniu 16 kwietnia 2019 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, wskazując na brak winy w jego uchybieniu, ponieważ nie mógł zachować terminu do wniesienia odwołania, gdyż przebywał za granicą i nie miał możliwości zapoznania się z adresowaną do niego korespondencją. Podał, że decyzja została odebrana przez jego żonę, która nie poinformowała go o tym. O kierowanej do niego korespondencji dowiedział się dopiero po powrocie do kraju, tj. w dniu 9 kwietnia 2019 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie jest oczywiste. Nadto skarżący nie uprawdopodobnił, aby uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Tym samym organ uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 58 kpa, warunkująca uwzględnienie żądania skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddając skargę K. D. wskazał, że przytoczone przez skarżącego okoliczności w żaden sposób nie mogą świadczyć o spełnieniu przesłanek z art. 58 § 1 kpa.
Zdaniem sądu administracyjnego, prawidłowo organ uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Skarżący miał wszak świadomość, że pod wskazanym przez niego adresem nie będzie mógł osobiście odbierać korespondencji z uwagi na pobyt za granicą. Winien zatem liczyć się z konsekwencjami odbioru pism, pochodzących od organu I instancji przez żonę. Wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że okoliczność, iż dorosły domownik, który dokonał odbioru korespondencji i nie przekazał jej do rąk adresata we właściwym czasie, nie wyłącza winy adresata przesyłki w uchybieniu terminu. Odebranie przesyłki przez dorosłego domownika jest uważane za skuteczne doręczenie przesyłki samemu adresatowi.
W niniejszej sprawie, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, odbierający przesyłkę zobowiązał się do jej oddania adresatowi. Skarżący nie podał również takich okoliczności, z których można by wnioskować, że w terminie do wniesienia odwołania zaistniały takie okoliczności, które uniemożliwiłyby mu dokonanie tej czynności w ustawowym terminie. Nie można zatem, w ocenie Sądu I instancji, uznać, że nie ponosi on winy w uchybieniu terminu. Staraniom strony postępowania pozostawić bowiem należy zapewnienie takiego odbioru korespondencji, który pozwala uniknąć negatywnych konsekwencji upływu terminów procesowych. W rezultacie okoliczność zaniechania lub zwłoki domownika w oddaniu przesyłki adresatowi nie może mieć wpływu na wykazanie przesłanki braku winy adresata.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 58 § 1 kpa, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że skarżący nie uprawdopodobnił tego, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.
- II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i art. 135 ppsa w zw. z art. 7, art.
- 77. art. 80 kpa, polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy administracji ww. przepisów postępowania, polegającego na zaniechaniu podjęcia przez nie czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy dotyczących przyczyn uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 26 lutego 2019 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na 2018 rok.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Ponadto zaakcentowania wymaga, że kontrola instancyjna Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężona jest do badania wskazanych w środku odwoławczym kwestii spornych i Sąd ten nie jest uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej, czy wreszcie samodzielnego formułowania jej zarzutów, ponieważ oznaczałoby to działanie z urzędu, co w świetle art. 183 § 1 ustawy procesowej nie jest dopuszczalne.
W rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa procesowego i materialnego. Przy czym zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 58 § 1 kpa został nieprawidłowo sformułowany. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, Lex nr 1372091). Najkrócej rzecz ujmując, błędna wykładnia to błędne rozumienie przepisu prawa. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego powinien wskazywać przepis prawa materialnego, zawierać określenie na czym polegało błędne rozumienie oraz wskazanie, jak w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przepis powinien być prawidłowo rozumiany. Na gruncie wniesionego środka zaskarżenia należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie nie wskazuje na czym polega błędna wykładnia wzmiankowanego przepisu a także, jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia.
Powyższe nie wynika również z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Treść zarzutu wskazuje natomiast na kwestionowanie ustaleń faktycznych z tym, że zarzut taki nie może być skutecznie podniesiony w ramach materialnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04).
W ramach zarzutów procesowych skarżący sformułował szereg zastrzeżeń pod adresem postępowania dowodowego, które przeprowadzone zostało przez organy i ocenione przez Sąd pierwszej instancji za zgodne z obowiązującym prawem. Również i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, a o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że korespondencję skierowaną do skarżącego kasacyjnie zawierającą decyzję organu pierwszej instancji odebrał dorosły domownik- małżonka skarżącego kasacyjnie, gdyż skarżący przebywał w tym czasie poza granicami Polski.
Jak podaje K. D., o decyzji dowiedział się dopiero po powrocie z Włoch, gdy otworzył skierowaną do niego przesyłkę pocztową. Skarżący akcentuje, że list nie był wcześniej otwierany, ale nawet gdyby jego żona otworzyła korespondencję nie miał on możliwości w tym czasie ustanowienia pełnomocnika, ewentualnie udania się do ARiMR w Jaśle celem ustalenia przyczyn wyłączenia działek nr [...] i [...] z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie, organ nie dokonał analizy okoliczności sprawy w sposób wystarczający do jednoznacznego stwierdzenia, że skarżący nie wykazał braku winy w uchybieniu terminu a Sąd I instancji nieprawidłowo uczynił akceptując stanowisko organu.
Powyższego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.
W kontekście argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do analizowanej kwestii wyjaśnić również należy, że określony w art. 43 k.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata i która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Przy tym, z przepisu tego nie wynika, że norma prawna w nim zawarta wymaga, aby "podjęcie się oddania pisma adresatowi" miało formułę wyraźnego oświadczenia, z którego treści wynikać miałaby zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie do osobistego oddania go adresatowi. Dla skutecznego doręczenia pisma wystarczy, aby – tak jak w rozpoznawanej sprawie - na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 315/06; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2070/10).
Należy również podkreślić doniosłą rolę domownika, która nie kończy się na odebraniu przesyłki od doręczyciela, bowiem ustawodawca wymaga od domownika podjęcia się oddania pisma adresatowi (podjęcia działań skutkujących oddaniem pisma adresatowi). Okoliczność, iż skutek doręczenia następuje w momencie pierwszej z wymienionych czynności, nie oznacza, że ustawodawca w ogóle nie jest zainteresowany podjęciem przez domownika drugiego działania. Przeciwnie, zakłada że pismo do adresata dotrze, co gwarantować mają dość sformalizowane elementy procedury doręczeniowe, w tym m. in. miejsce doręczenia (mieszkanie adresata) oraz osoba odbierająca pismo od doręczyciela (dorosły domownik). Jak już powiedziano, w tej sprawie korespondencję odebrała żona skarżącego kasacyjnie.
Skarżący kasacyjnie podaje, że jego żona nie otworzyła nawet koperty w której była korespondencja do niego skierowana oraz nie poinformowała skarżącego o odebraniu ww. przesyłki poleconej. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że istotnym ogniwem domniemania skuteczności doręczenia dokonanego do rąk dorosłego domownika jest towarzysząca domownikowi intencja przekazania pisma adresatowi. Jej normatywnym wyrazem jest zawarte w art. 43 k.p.a. zastrzeżenie, iż doręczenie zastępcze może być dokonane, jeżeli domownik podejmie się oddania pisma adresatowi. Wnoszący skargę kasacyjną nie wskazuje na żadne okoliczności świadczące o tym, że jego żona takiej intencji nie miała, a nadto że nie zawiadomiła skarżącego o odebraniu wzmiankowanej korespondencji z powodu niezawinionych przez siebie okoliczności. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że niestaranność domownika, który zobowiązał się do przekazania pisma adresatowi, nie powinna w sposób automatyczny zwalniać adresata z odpowiedzialności za skutki doręczenia (v. przykładowo postanowienie NSA z dnia 10 marca 2009r. sygn. akt I OZ 174/09).
Adresat będzie zmuszony ponieść konsekwencje zaniedbań domownika bowiem niedbalstwo domownika jest traktowane tak samo, jak adresata przesyłki, na co słusznie wskazał Sąd I instancji. To stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie, przykładowo w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2009r., sygn. akt I OSK 480/08 (wyrok dostępny w bazie CBOiS). Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, iż skarżący kasacyjnie wiedząc, że z jego inicjatywy toczy się postępowanie przed organem, powinien liczyć się z ewentualnością kierowania do niego korespondencji i to niezależnie od tego, czy jest osobą mającą bardziej szczegółowe rozeznanie w prawie procesowym (podobnie wypowiedział się NSA w sprawie sygn. akt I OSK 1174/11, LEX 1082579). Dlatego dla uniknięcia ewentualnych negatywnych konsekwencji doręczenia pisma w czasie przejściowej nieobecności powinien poinformować o tym fakcie organ. Tymczasem skarżący kasacyjnie wiedząc, jak twierdzi, że jedynie on (a nie żona skarżącego) jest zorientowany w procedurach związanych z przyznaniem płatności rolnośrodowiskowych, nie poinformował organu o swojej nieobecności poza miejscem zamieszkania w określonym przedziale czasowym.
Tym samym można postawić skarżącemu kasacyjnie co najmniej zarzut niestarannego prowadzenia swoich spraw a nawet uznać, że jego zachowanie ma charakter lekkiego niedbalstwa. Te zaś okoliczności wyłączają możliwość przywrócenia terminu do podjęcia czynności procesowej limitowanej czasowo, gdyż świadczą o tym, że uchybienie terminowi nastąpiło z winy skarżącego. Przepis art. 58 § 1 k.p.a. jako przesłankę przywrócenia terminu statuuje brak winy strony w uchybieniu terminu. Ten brak winy to takiego rodzaju okoliczność, która zupełnie uniemożliwia dokonanie czynności, mimo dołożenia staranności. W sytuacji gdy miało miejsce doręczenie zastępcze, brak winy strony w uchybieniu terminowi, to taka okoliczność, która uniemożliwiła osobie odbierającej decyzję jej oddanie adresatowi, czego w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.
Mając powyższe na uwadze za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, który w ślad za organem stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jaśle z dnia [...] lutego 2019r. a zatem nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 58 k.p.a. warunkująca uwzględnienie żądania przywrócenia tego terminu.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.