Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 741/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 466/15 oddalił skargę J. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 16 maja 2011 r. J. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2011.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. przyznał J. S. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości 54.466,80 zł.

W dniu 15 maja 2012 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w B. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2012.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznał J. S. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości 58.877,10 zł.

W dniu 15 maja 2013 r. wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w B. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2013.

W dniach 18-19 listopada 2013 r. w gospodarstwie J. S. została przeprowadzona kontrola na miejscu w ramach działania Program rolnośrodowiskowy oraz w zakresie kwalifikowalności powierzchni przez upoważnionych inspektorów terenowych z Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Wyniki kontroli w ramach działania Program rolnośrodowiskowy udokumentowano sporządzając raport z czynności kontrolnych. Jak wynika z raportu z czynności kontrolnych, przeprowadzona kontrola na miejscu stwierdziła następujące nieprawidłowości oznaczone odpowiednimi kodami w następujących wariantach:

1.1 Zrównoważony sposób gospodarowania:

1. - DR18 (na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej) w przypadku działki rolnej AA (0,20 ha), I (0,16 ha);
2. - S2 (brak planu nawozowego) w przypadku działki rolnej AM (0,25 ha), AŁ (0,51 ha);
3. - S6 (przekraczanie limitów nawożenia) w przypadku działki rolnej M (0,55 ha).

8.2.1 Międzyplon ozimy:

1. - W10 (brak siewu roślin poplonowych) w przypadku działki rolnej AB (0,96 ha), AD (3,05 ha), AG (2,06 ha), Al (19,96 ha), AL (2,31 ha), H (3,96 ha), K (2,45 ha), L (5,88 ha), M (0,54 ha), N (0,64 ha), S (1,94 ha), T (1,24 ha), Ł (3,76 ha);
2. - W14 (nie stwierdzono deklarowanej uprawy w międzyplonie) AB (0,96 ha), AD (3,05 ha), AG (2,06 ha), Al (19,96 ha), AL (2,31 ha), H (3,96 ha), K (2,45 ha), L (5.88 ha), M (0,54 ha), N (0,64 ha), S (1,94 ha), T (1,24 ha), Ł (3,76 ha).

8.3.1 Międzyplon ścierniskowy:

1. - W18 (brak siewu roślin poplonowych) w przypadku działki rolnej A (0,23 ha), AH (1,93 ha), B (0,51 ha);
2. - W21 (nie stwierdzono deklarowanej uprawy w międzyplonie) A (0,23 ha), AH (1,93 ha), B (0,51 ha).

J. S. został poinformowany o przeprowadzeniu kontroli w jego gospodarstwie w zakresie działania Program Rolnośrodowiskowy oraz był obecny podczas jej przeprowadzenia.

Po przeprowadzeniu kontroli, w dniu 27 listopada 2013 r. J. S. złożył w Biurze Powiatowym Agencji pismo wraz z załącznikami, zgłaszając szkody w uprawach, spowodowane wystąpieniem siły wyższej i wyjątkowych okoliczności - szkody spowodowane przez dziki.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. w oparciu o wyniki kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. przyznał płatność w pomniejszonej łącznej wysokości w kwocie 32.031,46 zł. W uzasadnieniu tej decyzji Kierownik Biura powiatowego ARiMR odniósł się do złożonych przez rolnika w dniu 27 listopada 2013 r. dowodów wystąpienia wyjątkowych okoliczności. Organ stwierdził również uchybienie terminu na zgłoszenie dowodów wystąpienia wyjątkowych okoliczności. Wobec niezaskarżenia decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. stała się ona ostateczna. Płatności przyznane tą decyzją zostały w dniu [...] marca 2014 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez rolnika we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W związku z oceną, że wystąpiły przesłanki pozwalające na ustalenie kwot nienależne lub nadmiernie pobranych płatności w dniu 17 marca 2014 r. do J. S. została wysłana informacja o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności. Skarżący nie dokonał dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranej płatności, wobec czego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego.

Kierownik BP ARiMR w B. decyzją z dnia [...] września 2014 r. ustalił J. S. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 39.691,47 zł.

Wskutek złożonego przez J. S. odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kierownik BP ARiMR w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. ustalił J. S. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 39.835,47 zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania J. S., decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że wypłacone rolnikowi środki publiczne za rok 2011 i 2012 z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego pochodzą ze środków z EFRROW oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie to jest z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 z późn. zm., dalej: ustawa o ARiMR).

W związku z powyższym płatność rolnośrodowiskowa na rok 2013, przyznana rolnikowi na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. została pomniejszona na podstawie § 38 ust. 1 i 2 § 38 ust. 3 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w części dotyczącej działek rolnych w stosunku, do których stwierdzono następujące uchybienia:

1. - brak planu nawozowego, kod nieprawidłowości S2 zmniejszenie płatności o 0,66% w części dotyczącej działek rolnych AM (0,25 ha) i AŁ (0,51 ha);
2. - przekroczenie limitów nawożenia, kod nieprawidłowości S6 zmniejszenie płatności o 0,70% w części dotyczącej działki rolnej M (0,54 ha);
3. - brak siewu roślin poplonowych. kod nieprawidłowości WIO i W14 zmniejszenie płatności o 100% w części dotyczącej działek rolnych AB (0,96 ha), AD (3,05 ha), AG (2,06 ha), Al (19,86 ha) AL (2,31 ha), H (3,96 ha), K (2,45 ha), L (5,88 ha), M (0,54 ha), N (0,64 ha), S (1,94 ha), T (1,24 ha), Ł (3,76 ha);
4. - brak siewu roślin poplonowych, kod nieprawidłowości W18 i W21 zmniejszenie płatności o 100% w części dotyczącej działek rolnych A (0,23 ha), AH (1,93 ha), B (0,51 ha).

Organ podniósł, że nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności. Na podstawie wskazanych przepisów obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Organ wyjaśnił, że w tej sprawie płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki ARiMR. Z akt sprawy wynika, że płatności za rok 2011 i 2012 zostały wypłacone na podstawie prawomocnych decyzji, z dnia [...] lutego 2012 r. oraz z dnia [...] grudnia 2012 r., wydanych przez Kierownika B P ARiMR w B., tak więc nie wynikały z pomyłki organu. Nienależna wypłata Panu J. S. płatności rołnośrodowiskowej za rok 2011 i 2012 nastąpiła wyłącznie na skutek działań rolnika, poprzez nieprzestrzeganie wymogów określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym dla poszczególnych pakietów i ich wariantu, a także zmniejszenie powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Organ odwoławczy podniósł nadto, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. Nieprawidłowości w stosunku do płatności rolnośrodowiskowych zrealizowanych na rzecz J. S. za rok 2011 i 2012 zostały wykryte na podstawie wyników z kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika. Ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych nastąpiło zatem przed upływem czteroletniego okresu przedawnienia wskazanego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, liczonego od dnia doręczenia rolnikowi protokołu z kontroli na miejscu stwierdzającego określone nieprawidłowości, tj. od dnia 28 stycznia 2014 r. Tym samym skarżący rolnik jest zobowiązany do zwrotu płatności otrzymanych w dniu 29 lutego 2012 r. oraz w dniu 4 lutego 2013 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących kwestii wystąpienia siły wyższej czy nadzwyczajnych okoliczności, Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że w przypadku płatności rolnośrodowiskowych objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, kwestia okoliczności nadzwyczajnych czy kategorii siły wyższej uregulowana została w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 oraz w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Dla zniesienia obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności niezbędnym jest więc, po pierwsze, wystąpienie którejś z okoliczności wymienionej w powyższych przepisach. Koniecznym jest również powiadomienie o jej wystąpieniu na piśmie właściwego organu w określonym terminie. J. S. dostarczył Kierownikowi BP ARiMR w B. dowody potwierdzające wystąpienie siły wyższej w trakcie postępowania o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. w ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdził z kolei uchybienie terminu na zgłoszenie dowodów wystąpienia wyjątkowych okoliczności.

Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie nieprawidłowości dotyczące nieprzestrzegania wymogów dla poszczególnych pakietów zostały ujawnione w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 18-19 listopada 2013 r. Natomiast J. S. poinformował Kierownika BP ARiMR w B. o braku możliwości wywiązania się z podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce ewidencyjnej nr 183/37 w dniu 27 listopada 2013 r. Organ podkreślił, że J. S., składając pierwszy i kolejny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych i podpisując te wnioski w części XI (oświadczenia i zobowiązania), zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne bądź nadmierne przyznanie płatności bądź zmianie, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności w szczególności, gdy dotyczyła wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości powierzchni upraw.

Organ podniósł, że rolnik na wyżej wymienionej działce ubiegał się m.in. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w ramach pakietu 8 Ochrona gleb i wód. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego wnioskodawca zobowiązany był dokonać po zbiorze plonu głównego siewu roślin ozimych w przypadku realizacji wariantu 8.2 Międzyplon ozimy lub w przypadku realizacji wariantu 8.3 Międzyplon ścierniskowy siewu roślin jarych do dnia 30 września 2013 r.

Organ podniósł, że przedstawionych przez J. S. wyjaśnień wynika, że protokół z oszacowania szkód został sporządzony w dniu 6 października 2013 r., zatem należy przyjąć ten dzień, jako początkową datę biegu 10-dniowego terminu na złożenie pisemnego oświadczenia wraz z dowodami potwierdzającymi siłę wyższą. Zatem termin 10-dniowy upłynął w dniu 18 października 2013 r. Przy czym J. S. złożył wymagane dokumenty w Biurze Powiatowym ARiMR w B. dopiero w dniu [...] listopada 2013 r.

Odnosząc się do argumentów skarżącego zawartych w piśmie z dnia 10 lipca 2014 r., dotyczących jego stanu zdrowia, organ odwoławczy podniósł, że nie kwestionuje, że J. S. jest chory. W przedmiotowej sprawie jednak trudno przyjąć, że rolnik nie mógł powiadomić właściwego organu w wymaganym terminie o wystąpieniu siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych skoro dokonywał czynności o tym samym charakterze, zgłaszając wystąpienie szkody do Koła Łowieckiego w dniu 17 września 2013 r., zatem organ odwoławczy nie może uwzględnić przedstawionej argumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę skarżącego wskazał, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organy prawidłowo przyjęły, po pierwsze, że zgłoszenie przez J. S. wystąpienia wyjątkowych okoliczności nastąpiło z uchybieniem terminu, po drugie, czy płatności rolnośrodowiskowe za rok 2011 i 2012 zostały nienależnie pobrane przez J. S. Cytując m.in. treść § 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 368, L. 15 z późn. zm.), Sąd I instancji wskazał, iż dla zniesienia obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności niezbędnym jest, więc po pierwsze wystąpienie którejś z okoliczności wymienionej w przepisach.

Koniecznym jest również powiadomienie o jej wystąpieniu na piśmie właściwego organu w określonym terminie. J. S. dostarczył Kierownikowi BP ARiMR w B.dowody potwierdzające wystąpienie siły wyższej w trakcie postępowania o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. w ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdził z kolei uchybienie terminu na zgłoszenie dowodów wystąpienia wyjątkowych okoliczności.

Jak wyjaśnił Sąd nieprawidłowości dotyczące nieprzestrzegania wymogów dla poszczególnych pakietów zostały ujawnione w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 18-19 listopada 2013 r. Natomiast J. S. poinformował Kierownika BP ARiMR w B. o braku możliwości wywiązania się z podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce ewidencyjnej nr 183/37 w dniu 27 listopada 2013 r. J. S., składając pierwszy i kolejny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych i podpisując te wnioski w części XI (oświadczenia i zobowiązania), zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne bądź nadmierne przyznanie płatności bądź zmianie, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności w szczególności, gdy dotyczyła wykorzystania gruntów rolnych czy wielkości powierzchni upraw.

Rolnik na ww. działce ubiegał się m.in. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w ramach pakietu 8 Ochrona gleb i wód. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego wnioskodawca zobowiązany był dokonać po zbiorze plonu głównego siewu roślin ozimych w przypadku realizacji wariantu 8.2 Międzyplon ozimy lub w przypadku realizacji wariantu 8.3 Międzyplon ścierniskowy siewu roślin jarych do dnia 30 września 2013 r.

Sąd zauważył, że z przedstawionych przez J. S. wyjaśnień wynika, że protokół z oszacowania szkód został sporządzony w dniu 6 października 2013 r., zatem należy przyjąć ten dzień, jako początkową datę biegu 10-dniowego terminu na złożenie pisemnego oświadczenia wraz z dowodami potwierdzającymi siłę wyższą. Zatem termin 10-dniowy upłynął w dniu 18 października 2013 r. Przy czym J. S. złożył wymagane dokumenty w Biurze Powiatowym ARiMR w B. dopiero w dniu 27 listopada 2013 r.

Sąd podzielił stanowisko Dyrektora Oddziału ARiMR, odnoszące się do kwestii stanu zdrowia skarżącego. Organ odwoławczy podniósł, że nie kwestionuje, iż J. S. jest chory. W przedmiotowej sprawie jednak trudno przyjąć, że rolnik nie mógł powiadomić właściwego organu w wymaganym terminie o wystąpieniu siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych skoro dokonywał czynności o tym samym charakterze, zgłaszając wystąpienie szkody do Koła Łowieckiego w dniu 17 września 2013 r., zatem organ odwoławczy prawidłowo nie uwzględnił przedstawionej argumentacji skarżącego.

Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie poprzez brak zbadania, kiedy upłynął okres, w którym rolnik był w stanie dokonać czynności zgłoszenia wystąpienia siły wyższej;
2. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy § 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRRROW) (Dz.UE.L. z 2006 r. nr 368, L.15 z późn. zm.) poprzez utożsamienie daty, w której rolnik jest w stanie dokonać czynności zgłoszenia wystąpienia siły wyższej do Agencji z datą wystąpienia siły wyższej, tj. przyjęcia, że 10-dniowy termin na złożenie pisemnego oświadczenia o wystąpieniu siły wyższej biegnie od daty wystąpienia siły wyższej, a nie od daty, w której rolnik jest faktycznie w stanie dokonać tej czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 tego przepisu, których w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.

Uwzględniwszy powyższe i konstrukcję rozpoznawanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Istota zarzutów sformułowanych w pkt II petitum skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu jej uzasadnienia pozwala przyjąć, iż odnoszą się one do błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006.

Z treści zarzutu sformułowanego w pkt II petitum skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie kasatora Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni ww. regulacji prawnych poprzez utożsamianie daty, w której rolnik jest w stanie dokonać czynności zgłoszenia wystąpienia siły wyższej, z datą wystąpienia siły wyższej, tj. przyjęcie, że 10-dniowy termin na złożenie pisemnego oświadczenia o wystąpieniu siły wyższej biegnie od daty wystąpienia siły wyższej, a nie od daty, w której rolnik jest faktycznie w stanie dokonać tej czynności.

Odnosząc się do uregulowań zawartych w art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1974/2006 autor skargi kasacyjnej zarzucił, że treść tychże przepisów wskazuje sytuacje wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie jest wymagany zwrot otrzymanej pomocy. Ponadto treść tych przepisów wskazuje wyraźnie na istnienie dwóch dat, tj. z których jedna dotyczy wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, a druga daty początkowej biegu 10-dniowego terminu na zgłoszenie przypadków siły wyższej. Datą początkowego biegu ww. terminu jest dzień, w którym rolnik jest w stanie dokonać czynności zgłoszenia.

Powyższe daty mogą być tożsame, ale nie muszą. W sytuacji, gdy w dniu wystąpienia siły wyższej rolnik nie jest w stanie dokonać czynności zgłoszenia, 10-dniowy termin zaczyna bieg od dnia ustania przeszkody powodującej stan wyłączający możliwość zgłoszenia przypadku siły wyższej.

Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, tj. art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006, państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta:

1. a) śmierć beneficjenta;
2. b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;
3. c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania;
4. d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa;
5. e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich;
6. f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza.

Natomiast według ust. 2 tego przepisu przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uregulowań tych wynika, że w art. 47 ust. 1 cytowanego przepisu prawodawca wspólnotowy wskazał sytuacje, których wystąpienie powoduje zniesienie obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Natomiast w art. 47 ust. 2 ww. aktu wspólnotowego prawodawca określił kto jest uprawniony do zgłoszenia, że wystąpiła jedna z sytuacji wskazanych w ustępie 1 tego przepisu, określił sposób dokonania tego zgłoszenia (na piśmie wraz z odpowiednimi dowodami), wskazał komu należy głosić okoliczność zwalniającą beneficjenta z obowiązku zwrotu pomocy finansowej oraz – co istotne na gruncie rozpoznawanej sprawy – w jakim terminie należy dokonać tej czynności, a także od jakiego momentu tak określony termin (10 dni roboczych) należy liczyć.

Otóż z przepisu art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 wynika, że 10-dniowy termin liczyć należy od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba jest w stanie powiadomić o wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionej w art. 47 ust. 1 tego aktu prawnego. Wniosek ten wynika z użycia przez prawodawcę zwrotu "są w stanie", co oznacza, że chodzi tu o okoliczność wewnętrzną dotyczącą samego beneficjenta lub upoważnione przez niego osoby (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 158/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Trafnie więc wskazuje kasator, że na tle art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/20065 data zaistnienia zdarzenia wymienionego w ustępie 1 tego przepisu, jak i data, w której rolnik będzie w stanie dokonać czynności zgłoszenia mogą być tożsame, ale nie muszą.

Nie oznacza to jednak, że organy i Sąd I instancji dokonały odmiennej wykładni zakwestionowanego przez kasatora przepisu, w szczególności gdy się to odnosi do powyższej kwestii. Wbrew zarzutom kasatora ani organy, ani Sąd I instancji nie dokonały wykładni art. 47 ust. 2 ww. aktu wspólnotowego w sposób zaprezentowany w petitum skargi kasacyjnej. Aby kasator mógł skutecznie zarzucić Sądowi I instancji dokonanie wadliwej wykładni wskazanego przepisu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd musiałby przedstawić zarzucony sposób rozumienia tego przepisu. Konfrontując natomiast zarzut zawarty w petitum skargi kasacyjnej z treścią uzasadnienia tego wyroku stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dokonał tego rodzaju wykładni tegoż przepisu.

Sąd bowiem wyjaśnił jedynie od spełnienia jakich warunków uzależnia prawodawca wspólnotowy zniesienie obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, przy czym odnośnie spornej kwestii zwraca jedynie uwagę, że koniecznym jest powiadomienie o wystąpieniu danej okoliczności na piśmie właściwego organu w określonym terminie i dostarczenie przy tym stosownych dowodów.

Natomiast dokonana przez organy ocena okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie, zaakceptowana przez Sąd I instancji dowodzi, że zarówno organy, jak i Sąd przy stosowaniu art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 uwzględniły powyższą wykładnię tego przepisu prawa materialnego.

Zatem zarzut błędnej wykładni art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1974/2006 należało uznać za bezzasadny.

Kasator w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt I p.p.s.a. sformułował też zarzut niewłaściwego zastosowania ww. przepisu prawa materialnego.

W związku z tym wskazać należy, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumpcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu, czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone.

W tej sytuacji należy wpierw odnieść się do sformułowanego w pkt I petitum skargi kasacyjnej zarzutu opartego o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczącego naruszenia przepisów postępowania. Otóż kastor zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie poprzez brak zbadania, kiedy upłynął okres, w którym rolnik był w stanie dokonać czynności zgłoszenia wystąpienia siły wyższej. W ramach tak sformułowanego zarzutu nie wskazano żadnych przepisów postępowania odnoszących się do działania organów administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, uznając, iż mimo trwającej wiele miesięcy choroby beneficjenta był w stanie złożyć we wcześniejszym terminie zawiadomienie o wystąpieniu siły wyższej, która miała bezpośredni wpływ na brak możliwości realizacji zobowiązań w programie rolnośrodowiskowym.

Zarzucono, że organ w swoich rozważaniach pominął dowód w postaci zaświadczenia lekarskiego, a Sąd I instancji mimo wskazanych w skardze uchybień nie uwzględnił jej. Jednocześnie przy tego rodzaju argumentacji nie wskazano jakiegokolwiek przepisu postępowania z procedury obowiązującej organy, które wydały w tej sprawie decyzje, a które regulowałyby kwestie związane np. z gromadzeniem materiału dowodowego, jego oceną oraz dokonywaniem stosownych ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Poczynienie powyższych uwag było niezbędnym, zważywszy na niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej, a także uchwalę Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie a dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że sąd kasacyjny zobowiązany jest odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

W związku z powyższym wskazać należy, że powołany w zarzucie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. określa jedynie uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych. Przepis ten stanowi jakie orzeczenie sąd administracyjny może wydać, gdy stwierdzi "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zatem formułując tego rodzaju zarzut kasator zobowiązany jest powiązać naruszenie tak wskazanego przepisu z odpowiednimi przepisami postępowania, które zobowiązany był stosować organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję.

Jednocześnie kasator powinien nie tylko wskazać, które w jego ocenie przepisy procedury obowiązującej właściwy organ zostały przez ten organ naruszone, na czym to naruszenie polegało, ale też wykazać jaki mogło to naruszenie mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wyjaśniła powyższego braku, gdyż nie wskazano w nim żadnych regulacji, które w ocenie kasatora zostały przez organy naruszone w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Zatem nie było możliwym po przeprowadzeniu tej analizy stwierdzenie jakich konkretnie przepisów postępowania obowiązujących organ dotyczy oceniany zarzut.

Powyższe oznacza, że zarzut sformułowany w pkt I petitum skargi kasacyjnej nie poddaje się wnikliwej kontroli kasacyjnej, a tym samym jest chybiony. W konsekwencji przyjąć należało, że kasator nie zakwestionował skutecznie ustalonego w sprawie przez organy stanu faktycznego, który następnie został przez Sąd I instancji przyjęty za podstawę wyrokowania.

W tej sytuacji należało przejść do drugiego zarzutu zawartego w pkt II petitum skargi kasacyjnej, tj. niewłaściwego zastosowania art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1974/2006. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny ocena tego zarzutu wobec nieskuteczności zarzutu sformułowanego w pkt I petitum skargi kasacyjnej powinna być dokonana na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez organy, a przyjętego przez Sąd I instancji, który nie został skutecznie podważony.

Otóż, z ustalonego w sprawie stanu faktycznego mającego oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a dotyczącego kwestii wystąpienia siły wyższej przede wszystkim wynika to, że skarżący w toku postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r., w dniu 27 listopada 2013 r., powiadomił Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o skutkach wystąpienia (na jego gruntach zgłoszonych do programu) siły wyższej, załączając do tego stosowne dokumenty, tj. protokół oszacowania szkód z dnia 6 października 2013 r. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że przyczyną tak spóźnionego zgłoszenia ww. okoliczności jest fakt, iż od 20 lipca 2013 r. przebywa na ciągłym zwolnieniu lekarskim z powodu niezdolności do pracy. Z załączonej do tego zgłoszenia dokumentacji wynikało, że skarżący w dniu 17 września 2013 r., na piśmie, dokonał do Zarządu Koła Łowieckiego "[...]" zgłoszenia wystąpienia szkody Łowieckiej (k. 267 - t. II akt).

W dniu 4 października 2013 r. ponowił na piśmie to zgłoszenie, wnioskując o ostateczne wyszacowanie szkody łowieckiej (k. 266 - t. II akt). Następnie w dniu 6 października 2013 r. został sporządzony protokół z oszacowania szkód, z treści którego wynika, że w tym dniu zostały przeprowadzone oględziny uszkodzonej uprawy, w których osobiście uczestniczył skarżący (k. 265 - t. II akt). W dniu 8 października 2013 r. została sporządzona wycena odszkodowania (k. 282 i n. t II akt).

Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego z dnia 23 czerwca 2014 r. (złożonego do akt w dniu 21 lipca 2014 r. – k. 442 i k. 445 – t. III) wynika, że skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim od 20.08.2013 r. do 31.12.2013 r.

W tak zgromadzonym materialne dowodowym organy ustaliły, że dowody te były przedmiotem ocen w wydanej w dniu [...] lutego 2014 r. decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za rok 2013, gdzie stwierdzono uchybienie terminu na zgłoszenie dowodów wystąpienia wyjątkowych okoliczności (k. 429 t. II akt). Jednocześnie organy ustaliły w rozpoznawanej sprawie, że protokół szkód został sporządzony 6 października 2013 r. i ten dzień przyjęto jako początkową datę biegu 10-dniowego terminu na złożenie pisemnego oświadczenia wraz z dowodami potwierdzającymi siłę wyższą.

W konsekwencji uznały, że termin 10-dniowy upłynął w dniu 18 października 2013 r. Natomiast skarżący wymagane dokumenty i zgłoszenia w tej kwestii w Biurze Powiatowym ARiMR dokonał dopiero 27 listopada 2013 r. Jednocześnie organy odniosły się do złożonego przez skarżącego dowodu w postaci zaświadczenia lekarskiego, stwierdzając, iż nie kwestionują faktu z niego wynikającego, tj. choroby. Jednakże stwierdziły, że ta okoliczność nie stanowiła przeszkody w dokonaniu czynności powiadomienia właściwego organu (w terminie i trybie określonym w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006) o wystąpieniu siły wyższej, skoro skarżący dokonywał czynności o tym samym charakterze mimo zwolnienia lekarskiego, tj. zgłaszając wystąpienie szkody do Koła Łowieckiego w dniu 17 września 2013 r. Ustalenia te i ocenę zaakceptował Sąd I instancji, podkreślając, że trafnie organ podniósł, iż z wyjaśnień skarżącego wynika, że protokół z oszacowania szkód został sporządzony 6 października 2013 r. i ten dzień należało uznać za początkową datę biegu 10-dniwoego terminu na złożenie pisemnego oświadczenia wraz ze stosownymi dowodami. Za prawidłową uznał przy tym ocenę okoliczności wynikających ze złożonego przez skarżącego zaświadczenia lekarskiego.

Ten stan faktyczny, niezakwestionowany skutecznie przez skarżącego, oznacza, iż Sąd I instancji uznał, że od dnia 6 października 2013 r., tj. dnia sporządzenia protokołu z oszacowania szkód, w której to czynności brał skarżący osobiście udział, był on w stanie w rozumieniu art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 - dokonać czynności zgłoszenia na piśmie powstałej szkody w uprawach. Przyjęcie przez Sąd I instancji za organem, okoliczności wynikających z zaświadczenia lekarskiego oznacza nic innego jak to, że skoro skarżący mając stwierdzoną niezdolność do pracy, mimo to mógł dokonać na piśmie w dniu 17 września 2013 r. czynności zgłoszenia wystąpienia szkody do Koła Łowieckiego, to również po stwierdzeniu w dniu 6 października 2013 r. w protokole powstania szkody był w stanie, zważywszy na ten sam stan zdrowia, dokonać czynności zgłoszenia na piśmie oświadczenia o wystąpieniu siły wyższej.

Przy tak przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym sprawy zarzut niewłaściwego zastosowania art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1974/2006 w istocie przez brak jego zastosowania (uznania, że skarżący zachował wymogi przewidziane w tym przepisie) należało uznać za chybiony.

Zauważyć należy, że w istocie argumentacja odnosząca się do uzasadnienia stanowiska w kwestii niewłaściwego zastosowania ww. przepisu sprowadza się do kwestionowania przyjętych w sprawie ustaleń i ocen materiału dowodowego. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te jak już wyżej wskazano można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Reasumując, skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.