Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 753/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2020r., sygn. akt V SA/Wa 225/20 uwzględnił skargę (...) (dalej też: "Gmina", "strona", "wnioskodawca", "beneficjent", "skarżąca") na informację Centrum Unijnych Projektów Transportowych (dalej też: "CUPT", "organ") z dnia (...) nr (...) w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, stwierdzając, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję rozstrzygając o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny, z którego wynikało, że w odpowiedzi na ogłoszony przez organ konkurs nr (...), skarżąca przedłożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn.: (...) WSA wskazał, że w wyniku przeprowadzonej przez organ weryfikacji pismem z 21 listopada 2019r., nr(...) poinformowano skarżącą, że przedłożony projekt nie spełnił kryterium merytorycznego II stopnia nr 2 pn.: (...). Z tego też względu projekt został oceniony negatywnie. Dodatkowo CUPT wskazał, że projekt skarżącej nie uzyskał maksymalnej liczby punktów w szeregu kryteriów (kryterium nr 1-3, nr 6, nr 8 oraz nr 9) oceny merytorycznej I stopnia.

Od informacji o wynikach oceny projektu skarżąca wywiodła protest, w którym kwestionowała zarówno negatywną ocenę projektu, jak i zasadność liczby przyznanych punktów. Protest został podpisany przez Zastępcę Prezydenta Miasta (...). Pismem z (...), organ wezwał skarżącą do uzupełnienia protestu, poprzez załączenie oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie do reprezentacji skarżącej.

W odpowiedzi strona skarżąca przedłożyła pismo z (....) podpisane przez (...)- Zastępcę Prezydenta Miasta (...), do którego załączyła pełnomocnictwo z (...)

Pismem z (...) organ poinformował skarżącą, iż na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy z 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. 2018 poz. 1431 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa", pozostawia bez rozpatrzenia przedłożony przez nią protest. Jako uzasadnienie stanowiska organ wskazał, iż przedłożone przez skarżącą pełnomocnictwo z (...). nie zawierało upoważnienia dla (...) do reprezentowania strony skarżącej na etapie procedury odwoławczej. Organ podkreślił, że złożenie protestu stanowi odrębną czynność od złożenia wniosku o dofinansowanie czy podpisania umowy o dofinansowanie. Umocowanie to nie wynika też z innych postanowień pełnomocnictwa. Z tego też względu CUPT uznał, że przedłożony protest nie spełniał wymogów formalnych, a tym samym w oparciu o treść art. 54 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, winien pozostać bez rozpatrzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca wniosła o uznanie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione oraz wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie pozostawienie skargi bez rozpatrzenia lub jej oddalenie.

W trakcie rozprawy w dniu 3 marca 2020r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że (....) Prezydent Miasta (...) w dacie sporządzania protestu przebywał na urlopie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę powołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że z treści istotnego w tym zakresie dla sprawy dokumentu przedłożonego w wyniku uzupełnienia protestu, tj. pełnomocnictwa z (...). wynika, że obejmuje ono w § 1 pkt 5 umocowanie Pierwszego Zastępcy Prezydenta Miasta (...) (...) " (...) do składania w imieniu strony skarżącej wniosków aplikacyjnych o dofinansowanie ze środków zewnętrznych oraz zawieranie lub zmianę umów związanych z tym dofinansowaniem, z prawem do udzielania dalszych pełnomocnictw w tym zakresie". WSA podkreślił, że z treści tego pełnomocnictwa wynika, że obejmuje ono umocowanie do składania w imieniu strony skarżącej wniosków aplikacyjnych o dofinansowanie ze środków zewnętrznych oraz zawieranie lub zmiana umów związanych z tym dofinansowaniem, zatem w istocie rzeczy obejmuje ono swoim zakresem podejmowanie przez pełnomocnika wszelkich działań związanych z ubieganiem się o dofinansowanie z funduszy unijnych.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że pełnomocnictwo to ma zatem charakter ogólny i zdaniem Sądu nie wyklucza możliwości złożenia przez osobę w nim wskazaną m.in. protestu (w imieniu strony skarżącej) na etapie sprawy, który stał się niezbędny wobec negatywnej oceny projektu przekazanej skarżącej w piśmie z (...).

Następnie podkreślił, że umocowanie Pierwszego Zastępcy Prezydenta Miasta (...) - (...) do działania w imieniu Prezydenta Miasta (...) (...) wynika również ze Statutu Gminy Miasta (...), przyjętego uchwałą nr (...) Rady Miasta (...) z (...). na podstawie art. 3 ust. 1 oraz art. 5 ust. 3, art. 5a, art. 11b ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 18a ust. 5, art. 22, art. 23 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.)., jak też ze statutu Gminy Miasta (...).

W złożonej skardze kasacyjnej Centrum Unijnych Projektów Transportowych zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i w tym zakresie przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Dodatkowo organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. a) art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, iż pismo CUPT z dnia 7 stycznia 2020r., zawierające informacje o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, podlega kontroli sądowej, podczas gdy ustawa wdrożeniowa nie przewiduje, iż na to pismo przysługuje skarga; a więc w konsekwencji naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - poprzez brak odrzucenia złożonej skargi;
3. b) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie, nieodpowiadające wymogom określonym w tym przepisie, polegające na braku odniesienia się i oceny prawnej złożonego przez organ wniosku o odrzucenie skargi;
4. c) art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną interpretację tego przepisu i uznanie, że termin na wniesienie skargi liczy się od dnia odebrania pisma zawierającego informację o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia w sytuacji, o której mowa w art. 54 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, podczas gdy termin ten liczony jest od upływu terminu na usunięcie braków formalnych protestu; a więc w konsekwencji naruszenie przez WSA w Warszawie art. 61 ust. 6 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez brak pozostawienia wniesionej skargi bez rozpatrzenia, pomimo że została wniesiona z uchybieniem terminu na jej wniesienie;
5. d) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie, nieodpowiadające wymogom określonym w tym przepisie, polegające na braku wskazania w uzasadnieniu daty złożenia skargi, co uniemożliwia jednoznaczną kontrolę, czy skarga ta została złożona w terminie określonym w art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej - przy jednoczesnym rozpoznaniu sprawy;
6. e) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez wadliwe uzasadnienie, nieodpowiadające wymogom określonym w tym przepisie, polegające na braku odniesienia się do złożonego przez organ wniosku o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia z uwagi na uchybienie terminu na wniesienie skargi, a także brak wskazania (i wyjaśnienia) przyjętego przez WSA sposobu liczenia terminu na wniesienie skargi, co uniemożliwia kontrolę jego prawidłowości;
7. f) art. 54 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 54 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, iż w trakcie weryfikacji wymogów formalnych protestu, w celu sprawdzenia prawidłowości umocowania osoby podpisującej protest, CUPT powinno uwzględnić dokument, który nie został złożony wraz z protestem (tj. statut Gminy Miasta (...) i uznanie na podstawie tego dokumentu, że protest został podpisany przez prawidłowo umocowaną osobę, podczas gdy ww. przepisy ustawy wdrożeniowej nakładają na Wnioskodawcę obowiązek złożenia umocowania do podpisania protestu i nie przewidują w tym zakresie działania instytucji z urzędu;
8. g) art. 54 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 54 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie na rozprawie oświadczenia pełnomocnika Wnioskodawcy o fakcie i powodach nieobecności Prezydenta Miasta (...) w dniu podpisania protestu, a w konsekwencji umożliwienie usunięcia braku formalnego protestu po upływie terminu na dokonanie tej czynności, przez co naruszony został art. 54 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, określający skutki nieusunięcia w zakreślonym terminie braków formalnych protestu, a także art. 54 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, który stanowi, że wraz z protestem należy przedłożyć umocowanie do jego wniesienia;
9. h) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego polegającego na przyjęciu przez Sąd ustnego oświadczenia od pełnomocnika Strony skarżącej o fakcie i powodach nieobecności Prezydenta Miasta (...) w dniu złożenia protestu, podczas gdy przepis ten stanowi, że dowód uzupełniający można przeprowadzić wyłącznie z dokumentu;
10. i) art. 54 ust. 2 pkt 6 ustawy wdrożeniowej - poprzez uznanie, iż statut Gminy Miasta (...) stanowi dokument poświadczający umocowanie do złożenia protestu przez Pana (...), podczas gdy w dokumencie tym wskazano, że w czasie nieobecności Prezydenta Miasta (...) (§ 40 statutu) zastępuje go wyznaczony Zastępca Prezydenta, a z postanowień statutu, ani z innych dokumentów nie wynika, że osobą wyznaczoną został Pan (...);
11. j) art. 32 Konstytucji RP - poprzez uwzględnienie postanowień statutu Gminy Miasta (...) (dostępnego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej), co stawia w uprzywilejowanej sytuacji podmioty publiczne względem wnioskodawców z sektora prywatnego, którzy nie udostępniają dokumentów regulujących wewnętrzną organizację na stronach internetowych, co podważa zasadę równego traktowania wszystkich wnioskodawców ubiegających się o uzyskanie dofinansowania;
12. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks Cywilny (Dz.U. 1964 nr.
13. 16. poz. 93, dalej: "k.c.") poprzez dokonanie wykładni oświadczenia woli w zakresie umocowania, sprzecznej z jego literalnym brzmieniem (pełnomocnictwo z dnia 21 sierpnia 2015r.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, zatem spełnione zostały warunki formalne do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna organu ma usprawiedliwione podstawy, dlatego musiała prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zarzuty kasacyjne sformułowane przez organ, wyznaczające zasadnicze granice kontroli sprawowanej przez Sąd II instancji w pierwszej kolejności zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który rozpoznał skargę Gminy Miasta (...), pomimo, że została wniesiona z uchybieniem terminu na jej wniesienie. (pkt I c petitum skargi kasacyjnej), kolejne w istocie stanowią polemikę z trafnością rozstrzygnięcia Sądu I instancji zarzucając naruszenie prawa procesowego jak i materialnego.

Z uwagi na fakt, że twierdzenia autora skargi kasacyjnej dotyczące możliwości realizowanej w niniejszym postępowaniu kontroli sądowej są najdalej idące, wymagają one rozpoznania w pierwszej kolejności. Przedmiotowa kwestia ma charakter wstępny w tym sensie, że wpływa na rozstrzygnięcie i potrzebę dokonywania analizy pozostałych zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art.

1. 54. ust 1 ustawy wdrożeniowej wnioskodawca może wnieść protest w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 45 ust.

1. 4. W myśl ust 2 przepisu protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera: 1) oznaczenie instytucji właściwej do rozpatrzenia protestu;
2. 2) oznaczenie wnioskodawcy;
3. 3) numer wniosku o dofinansowanie projektu;
4. 4) wskazanie kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem;
5. 5) wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce, wraz z uzasadnieniem;
6. 6) podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania, z załączeniem oryginału lub kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do reprezentowania wnioskodawcy. Zgodnie z treścią ust 3 w przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2, lub zawierającego oczywiste omyłki, właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.

Z treści art. 61 ust 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325). Zgodnie z treścią ust 2 powołanego przepisu skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, a w przypadku, o którym mowa w art. 54 ust. 3 - w terminie 14 dni od dnia upływu terminu na uzupełnienie protestu lub poprawienie w nim oczywistych omyłek, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie pismem z dnia (...) skarżąca została poinformowana, że jej wniosek o dofinansowanie został oceniony negatywnie. Pismem z dnia (...) skarżąca złożyła protest od negatywnej oceny.

Należy zauważyć, że wezwanie z dnia (...), znak: (...), do usunięcia braków formalnych protestu (art. 54 ust 2 pkt 6 ustawy wdrożeniowej) odebrane zostało przez stronę w dniu (...). Wobec jednoznacznej treści art. 61 ust 2 ustawy wdrożeniowej oznacza to, iż 7-dniowy termin na usunięcie braków formalnych protestu upłynął z dniem (...). W wyznaczonym terminie skarżąca nie usunęła skutecznie braków formalnych protestu (złożone pełnomocnictwo nie obejmowało upoważnienia do złożenia protestu).

W związku z powyższym, koniec terminu na uzupełnienie braków formalnych protestu wyznaczał początek biegu terminu na złożenie skargi. Oznacza to, że 14-dniowy termin na złożenie skargi upłynął (...). Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona została 24 stycznia 2020 roku. Konsekwencją tego musi być przyjęcie stanowiska, że skarga Gminy nie mogła być merytorycznie rozpoznania, gdyż wniesiona została po terminie do jej wniesienia i powinna zostać pozostawiona bez rozpatrzenia.

Z tego powodu, że u podstaw uwzględnienia skargi kasacyjnej legły kwestie formalne, pozostałe zarzuty nie podlegały rozpatrzeniu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę kasacyjną orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 61 ust 2 zdanie pierwsze część druga ustawy wdrożeniowej oraz art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej.

Odnosząc się do zawartego skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśnić wypada, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach p.p.s.a. nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.