Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 września 2024 r., sygn. akt I GSK 770/24

Uzasadnienie

Wyrokiem z 8 lutego 2024 r., sygn. I SA/Go 370/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. (dalej WSA w Gorzowie Wlkp.) po rozpoznaniu skargi A spółki z o.o. z siedzibą w Z. (dalej zwanej spółką lub skarżącą) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2014-2016, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. wniosła spółka, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj.:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania art. 151 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "K.p.a.") w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenie przez Sąd I Instancji, że organy niewystarczająco ustaliły stan faktyczny sprawy i nie wyjaśniły zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, polegające na:
2. a. jedynie ogólnikowym stwierdzeniu, że naruszenia, których dopuściła się skarżąca miały charakter "ciągły" i "powtarzający się", bez wyjaśnienia stronie na podstawie jakich okoliczności faktycznych organ dokonał takiej klasyfikacji czynności podejmowanych przez spółkę (zwłaszcza, iż jednoczesne uznanie naruszenia jako ciągłego i powtarzającego się jest samo w sobie sprzeczne),
3. b. niewyjaśnieniu o jakie płatności, w ramach jakich programów i kiedy spółka występowała za lata 2018 i 2019 r., a także czy, kiedy i dlaczego wnioski za te lata zostały rozpoznane odmownie, co nie pozwala dokonać jednoznacznej oceny, czy złożone wnioski o przyznanie płatności za lata 2018 i 2019 r. pozostają w jakimkolwiek związku z wnioskami składanymi za lata 2014, 2015 i 2016, a tym bardziej, czy ich złożenie można uznać za nieprawidłowość "ciągłą" albo "powtarzającą się" względem rzekomych naruszeń, których miała dopuścić się spółka składając wnioski o przyznanie płatności PRS za lata 2014, 2015 i 2016,
4. c. braku jednoznacznego wskazania od kiedy organ liczył bieg 4-letniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 2988/95 wobec przedstawienia przez organ w uzasadnieniu decyzji kilku różnych wariantów,
5. d. braku ustaleń w zakresie końcowej daty biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia 2988/95;

podczas gdy ustalenia te odnoszą się do istotnych kwestii dotyczących ewentualnego przedawnienia, co powinno doprowadzić do uznania przez Sąd I instancji o nierozpoznaniu istoty sprawy przez organy w tym zakresie;

1. 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej jako: "rozporządzenie 2988/95) w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię skutkującą następnie nieprawidłowym zastosowaniem polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji za organami, iż "nieprawidłowość", której miała dopuścić skarżąca spółka miała jednocześnie charakter "ciągły" jak i "powtarzający się", trwała w okresie od dnia 14 maja 2014 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2014) do dnia 06 kwietnia 2019 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 r.), podczas gdy z definicji tych pojęć wynika, iż zakwalifikowanie nieprawidłowości, jako mającej charakter "powtarzający się" wyklucza jednocześnie uznanie jej za czynność o charakterze "ciągłym", gdyż powtarzający się charakter świadczy o ich wyodrębnieniu w czasie, zaś o naruszeniach ciągłych można mówić jedynie wtedy, gdy poszczególnych czynności wykonywanych przez naruszającego nie da się wyodrębnić, zaś stan naruszenia trwa, co powoduje, że wyrażona przez organy, jaki Sąd ocena jest wewnętrznie sprzeczna,
2. 3. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na zakwalifikowaniu rzekomych "nieprawidłowości", których miała się dopuścić się skarżąca w latach 2014, 2015, 2016 oraz rzekomych nieprawidłowości, których miała dopuścić się w latach 2017, 2018 i 2019 łącznie, jako mających charakter "powtarzający" i "ciągły", podczas gdy na podstawie wniosków złożonych po 2016 r. nigdy nie doszło do wypłaty spółce płatności, przez co nie można uznać, że wnioski składane w późniejszych latach powtarzały rzekome nieprawidłowości, które wystąpiły w latach 2014 - 2016 r" a które miały polegać na uzyskaniu nienależnych korzyści ekonomicznych w ramach programu PROW 2007-2013, za które spółka otrzymała korzyść ekonomiczną, co powoduje, że tych dwóch grup rzekomych nieprawidłowości nie można kwalifikować łącznie,
3. 4. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez zakwalifikowanie "nieprawidłowości", których miała się dopuścić Skarżąca w latach 2014, 2015, 2016 oraz po 2016 r., jako jednej czynności mającej charakter ciągły i trwający od dnia 14 maja 2014 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2014) aż do 6 kwietnia 2019 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 r.), podczas gdy:
4. a. to nie był jednolity ciąg tych samych zdarzeń (przez fakt, że za lata 2014 - 2016 Spółka otrzymała płatność, a za rok 2017 nie), co nie pozwala ich rozpoznać łącznie;
5. b. skarżąca składała wnioski o przyznanie płatności za każdy rok odrębnie, co nie pozwala ich uznać za czynność ciągłą, lecz złożenie każdego wniosku da się wyodrębnić w czasie,
6. c. zdarzenia te nie miały jednakowego charakteru, a przez to nie powinny być kwalifikowane jako naruszenia o charakterze ciągłym, lecz powinny być rozpoznane odrębnie;
7. 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95, poprzez jego błędną wykładnię i zakwalifikowanie "nieprawidłowości", których miała się dopuścić skarżąca w latach 2014, 2015, 2016 oraz po 2016 r., jako nieprawidłowości powtarzających się od dnia 14 maja 2014 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2014) aż do 6 kwietnia 2019 r. bądź 8 kwietnia 2014 r. (data wpływu wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 r.), podczas gdy ewentualne naruszenie polegające na dysponowaniu prawem do nieuprawnionego otrzymania płatności przyznanych za lata 2014, 2015 i 2016 trwało od momentu złożenia wniosku o przyznanie płatności za 2014 r. i zakończyło się z dniem uzyskania ostatniej z tych względnie
8. 6. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że wydanie decyzji ustalającej zwrot kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 przyznanych za lata 2014 i 2015 w warunkach przedawnienia, tj. po upływie okresu odpowiadającemu podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, liczonego od dnia dopuszczenia się rzekomych nieprawidłowości, tj. od złożenia przez skarżącą poszczególnych wniosków o przyznanie płatności - odpowiednio 14 maja 2014 r. i 5 czerwca 2015 r. - a więc upływającemu odpowiednio 14 maja 2022 r. i 5 czerwca 2023 r, pomimo że do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary, co rodziło konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego;

niezależnie od powyższego skarżąca kasacyjnie zarzuciła "Organowi II instancji"

7. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu przez Sąd I instancji, iż wszczęcie przez organ I instancji postępowania w zakresie odzyskania kwoty nienależnie pobranych przed podmiot płatności PRS w dniu 7 czerwca 2021 r. (zawiadomienie nr [...]) przerwało bieg terminu przedawniania, podczas gdy do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji (a tym bardziej samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania), lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej, co skutkowało błędnym uznaniem, że nie upłynął 4-letni okres przedawnienia,

8. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji za prawidłowe wydanie decyzji ustalającej zwrot kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego PROW 2007- 2013, podczas gdy nawet jeżeli przyjąć, że 4-letni okres przedawnienia dla zwrotu winien być liczony od daty 6 kwietnia 2019 r., bądź 8 kwietnia 2019 r. to upłynął on 6 lub 8 kwietnia 2023 r. (nieścisłości wynikają z poczynienia sprzecznych ustaleń faktycznych) i nie został przerwany, bowiem do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej, co w niniejszym postępowaniu nastąpiło w dniu 29 września 2023 r., czyli już po upływie terminu przedawniania, co rodziło konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego, skarżąca kasacyjnie, z daleko posuniętej ostrożności procesowej zarzuciła również:

9. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji przez Sąd I Instancji i oddalenie skargi w przypadku wydania przez organ II instancji decyzji na podstawie uchylonych przepisów, tj. art. 7 Rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014, oraz art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, które utraciły moc z dniem 1 stycznia 2023 r., co oznacza, że przepisy wskazane przez organ w sentencji decyzji, jako jej podstawa prawna oraz w uzasadnieniu prawnym decyzji, nie obowiązywały w dniu jej wydania przez co nie mogły stanowić podstawy prawnej jej wydania, podczas gdy organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględniać zmiany przepisów, które nastąpiły na etapie postępowania odwoławczego i wydać decyzję według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania,

10. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 75 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 7, art. 8 § 1 k.p,a., art. 11 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenie przez Sąd I Instancji, że organy naruszyły przepisy postępowania polegające na: 1) braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego wobec pobieżnej i tendencyjnej analizy przedłożonych przez stronę dowodów;

2) pominięciu części dowodów składanych przez stronę i niepoddania ich jakiejkolwiek ocenie, w szczególności opinii prywatnej w sprawie działań restrukturyzacyjnych podjętych przez A 1 i A Sp. z o.o. sporządzonej przez dr A. Z. przedłożonej przy piśmie z dnia 11 października 2022 r., 3) nierozpoznaniu wniosków dowodowych złożonych przez stronę przy piśmie z dnia 9 czerwca 2021 r., w tym w szczególności wniosków o przeprowadzenie dowodów ze źródeł osobowych oraz wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego zgłoszonych, pomimo że WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt: I SA/Go 429/21 polecił organom poddanie ich analizie, co dodatkowo stanowi niewykonanie wiążących wskazań sądu administracyjnego, a także w ocenie spółki uzasadnia twierdzenie, że wbrew stanowisku wyrażonym przez Sąd w ww. wyroku, organy ARiMR ponownie rozpatrując sprawę ponownie oparły się wyłącznie na ustaleniach dokonanych w postępowaniach w sprawie płatności na 2017 r. i automatycznie przeniosły swoje wnioski z ww. sprawy na grunt niniejszej sprawy. stwarzając jedynie pozory i iluzję przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie,

11. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 76 § 1 K.p.a. art. 8 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenie przez Sąd I Instancji, że organ nie poczynił niebudzących wątpliwości ustaleń odnośnie rzekomego wykreowania z udziałem Skarżącej tzw. sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie płatności w kwotach wyższych niż te, które by Stronie przysługiwały, gdyby do stworzenia takich warunków nie doszło, w szczególności wobec niepoczynienia przez organ jakichkolwiek ustaleń dotyczących rzeczywistych intencji przeprowadzenia podziału gospodarczego gospodarstwa rolnego A i A 1, podczas gdy stwierdzenie sztucznych warunków do otrzymania płatności z systemu wsparcia wymaga ustalenia ponad wszelką wątpliwość subiektywnego elementu woli uzyskania takich korzyści przez spółkę, tj. że wyłącznym powodem podziału gospodarstw rolnych było stworzenie warunków wymaganych do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego w celu uzyskania wyższych płatności w sposób niezgodny z zasadami systemu wsparcia w latach 2014, 2015 i 2016, ocenianymi rok do roku samodzielnie;

12. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 76 § 1 K.p.a. art. 8 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a. w zw. z § 39 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (dalej jako: "rozporządzenie PRŚ") w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organ nie dokonał niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, nie rozważył dostatecznie okoliczności sprawy, podczas gdy prowadząc postępowanie na podstawie § 39 Rozporządzenia PRŚ powołanego przez organy obydwu instancji w uzasadnieniu decyzji, organy ARiMR zobowiązane był ustalić, czy spółka dopuściła się uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego, w szczególności czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie Spółka zaprzestała realizacji warunków zgłoszonego do płatności programu rolnośrodowiskowego, a brak tych ustaleń powoduje, że organ nie udowodnił, aby Spółka pozorowała status rolnika tym bardziej, że wydana decyzja w przedmiocie wniosku o płatności za ostatni rok realizacji programu nie wiązała w zakresie poczynionych w niej ustaleń faktycznych, a wykazanie okoliczności uzasadniających obowiązek zwrotu przyznanych płatności spoczywało na organie.

Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp., a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ II instancji całkowicie zmienił argumentację odnosząca się do przedawnienia, przyjmując odmienny sposób liczenia przedawnienia, głównie gdy chodzi o rozpoczęcie biegu tego terminu. W tym zakresie nie odnosił się już do daty zakończenia realizacji programu wieloletniego, przypadającej na 31 grudnia 2016 r., do której to odnosił się organ I instancji.

W ocenie skarżącej zarówno organy jak i Sąd I instancji w niniejszej sprawie nieprawidłowo rozważyły kwestię przedawnienia swojej kompetencji do wydania decyzji zwrotowej. Uzasadnione wątpliwości w okolicznościach niniejszej sprawie wywołuje: ustalenie początkowej daty, od której należy liczyć okres przedawnienia obowiązku zwrotu; to czy, i ewentualnie kiedy w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia; upływ podwójnego okresu odpowiadającemu podwójnemu terminowi okresu przedawnienia.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ powinien był bowiem wykazać, że w każdym z tych lat do naruszeń faktycznie doszło, a także, że naruszenia wynikały z podobnego sposobu działania oraz ich skutek był jednakowy. Tylko wtedy możliwym byłoby zakwalifikowanie tego naruszenia jako jednego ciągłego łub powtarzającego się. Takich rozważań Organ nie zawarł jednak w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Zdaniem spółki argumentacja w kwestii przedawnienia roszczenia o zwrot kwoty nieprawidłowości zawiera istotne luki, jest niespójna i niejednoznaczna.

Jej zdaniem wnioski składane za lata 2013-2016 i za lata 2017-2019 należy kwalifikować, jako zdarzenia o ciągłym łub powtarzającym się charakterze, ale w ramach dwóch oddzielnych grup. Nie mają bowiem jednolitego charakteru, co nie pozwała ich rozpoznać łącznie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.

W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., skarżąca kasacyjnie podniosła liczne zarzuty, związane zarówno z naruszeniem przepisów postępowania, jak i regulacji materialnoprawnych. W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę, że wszystkie wymienione w niej zarzuty zostały podzielone niejako na dwie kategorie, gdyż w przypadku zarzutów oznaczonych w petitum skargi numerami od 1 do 6, z ich treści i wyraźnej deklaracji autorki skargi kasacyjnej, odwołującej się do art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. wynika, że zostały one skierowane pod adresem wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. Odmienna sytuacja ma miejsce jeżeli chodzi o zarzuty oznaczone numerami 7 i 8, jako że w tym przypadku skarżąca kasacyjnie wyraźnie wskazuje, że zarzuca podnoszone przez siebie uchybienia konkretnym regulacjom nie Sądowi ale organowi II instancji.

W przypadku pozostałych zarzutów, tj. tych oznaczonych numerami 9-11 zauważyć zaś należy, ze z ich brzmienia wynika, iż są one skierowane wobec wyroku Sądu, gdyż w ich treści zarzucono dopuszczenie się przez WSA w Gorzowie Wlkp. między innymi naruszenia wynikowych regulacji P.p.s.a., a więc tych, które odnoszą się do sposobu orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny.

W związku z powyższym, tj. przedstawioną postacią zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że jest ona zwyczajnym środkiem odwoławczym przysługującym od wyroków i niektórych, kończących postępowanie w sprawie, postanowień wojewódzkich sądów administracyjnych. Z tego więc względu jej zarzuty, którymi sąd kasacyjny jest związany, winny odnosić się właśnie do tych orzeczeń. Innymi słowy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniesiona do niego skargę kasacyjną, ocenia zasadność zarzutów skierowanych wobec konkretnego wyroku lub postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie dokonuje natomiast ponownej oceny legalności konkretnego aktu administracyjnego czy też czynności z zakresu administracji publicznej.

Z uwagi więc na powyższe oba zarzuty skargi kasacyjnej (zarzuty nr 7 i nr 8), zmierzające do wykazanie niezgodności z prawem ostatecznej decyzji organu odwoławczego, uznać należy za bezprzedmiotowe.

Dokonując oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, skierowanych wobec zaskarżonego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnionych podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności to tych spośród podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które zostały oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów prawa procesowego, nie sposób jest zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że tego rodzaju uchybienia rzeczywiście miały miejsce i mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia.

I tak w pierwszym z tego rodzaju zarzutów (oznaczonym nr 1) spółka podniosła naruszenie przepisów K.p.a. i P.p.s.a., poprzez przeprowadzenie niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji, opartej na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego, która w dodatku nie została odpowiednio uzasadniona.

Z takim stanowiskiem spółki nie można się zgodzić, gdyż wbrew jej twierdzeniom Sąd I instancji zasadnie uznał, że Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał okoliczności, w oparciu o które przyjął, że nieprawidłowości, których spółka się dopuściła miały charakter ciągły i powtarzający się. W tym zakresie organ wyraźnie bowiem wskazał na czerpanie przez wymienione przez niego osoby korzyści z podobnych operacji, na przestrzeni kilku lat. Operacje te opierały się na zależnościach i powiązaniach o charakterze osobowym i logistycznym, cechujących się rozciągnięciem ich na przestrzeni kilku lat. Nie można więc zasadnie twierdzić, że tego rodzaju ocena nie została w odpowiedni sposób zaprezentowana czy też wyjaśniona.

Podobnie za naruszenie art. 151 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a, w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. nie można uznać niewyjaśnienia realizowania przez spółkę programów i rodzajów płatności o które aplikowała w latach 2018 i 2019. Przede wszystkim bowiem w tym względzie należy zaznaczyć, że w kwestii istnienia nieprawidłowości o charakterze ciągłym czy też powtarzającym się decydujące znaczenie ma przyjęty przez producenta rolnego konkretny sposób jego działania, a nie rodzaj i charakter wsparcia o które się ubiega.

Po drugie natomiast nie można pominąć tego, że całokształt cech działalności spółki za rok 2018 był przedmiotem rozważań i oceny organów w sprawie zakończonej decyzją, która została uchylona przez WSA w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 31 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Go 429/21. Przyczyną, która legła u podstaw takiego orzeczenia było zaś niepoczynienie ustaleń odnośnie lat 2014-2016, które następnie zostały uzupełnione. Co zaś się tyczy roku 2019, to w tym przypadku stwierdzić należy, że z punktu widzenia oceny kluczowej kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy, jaka obejmuje problematykę przedawnienia, niepoczynienie precyzyjnych ustaleń w tym względzie, a właściwie niezamieszczenie wyczerpującego uzasadnienia w tym zakresie, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. A tylko stwierdzenie tego rodzaju zależności daje podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Tak samo niezasadnie podnosi spółka, że w sprawie nie wskazano daty rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia. Ta bowiem została wyraźnie określona na dzień 6 kwietnia 2019 r. Niewątpliwie zaś liczony od tej daty bieg podstawowego, czteroletniego terminu przedawnienia, nie upłynął do dnia wydania ostatecznej w sprawie decyzji. W związku z tym niewskazanie precyzyjnej daty końca biegu terminu przedawnienia nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

W ramach zarzutu oznaczonego nr 9 skarżąca kasacyjnie spółka podniosła uchybienie art. 151 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z faktem wydania rozstrzygnięcia na podstawie niewłaściwych, tj. nieobowiązujących w ocenie skarżącej kasacyjnie, przepisów o charakterze materialnoprawnym. Mając na względzie taką właśnie treść przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że jest on wewnętrznie sprzeczny, gdyż spółka przez ten zarzut nominalnie wskazuje na naruszenie regulacji proceduralnych, podczas gdy w rzeczywistości opiera go na twierdzeniach związanych z naruszeniem prawa materialnego. Taki charakter ma bowiem kwestia właściwych podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Z tego więc względu, przedmiotowy zarzut uznać należało za nieskuteczny.

Za pozbawiony podstaw uznać należy zarzut nr 10 skargi kasacyjnej, albowiem rozstrzygające sprawę organy poszerzyły swoje ustalenia o okoliczności związane z tymi aspektami działania spółki, które bezpośrednio odnosiły się do lat 2014-2016, zgodnie z zaleceniami WSA w Gorzowie Wlkp., wynikającymi z prawomocnego wyroku z dnia 31 marca 2022 r.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy odniosły się do istotnych w sprawie dowodów, realizując zalecenia Sądu. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że zalecenia te zostały zignorowane w jakimkolwiek zakresie, co miał zaakceptować Sąd w zaskarżonym wyroku. Przeciwne twierdzenia spółki są więc gołosłowne.

W zakresie zarzutów nr 11 i 12 stwierdzić należy, że nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd I instancji niezasadnie zaakceptował poczynienie przez organy niekompletnych ustaleń faktycznych oraz nieprzeprowadzenie dostatecznych rozważań odnośnie jej okoliczności. Tego rodzaju stwierdzenia pozbawione są podstaw, gdyż w sprawie zgromadzono szeroki materiał dowodowy, dokonano jego wnikliwej oceny, a także przedstawiono wypracowane na jego podstawie stanowisko, odnoszące się do wszystkich istotnych aspektów sprawy, w szczególności intencji jakie miały przyświecać biorących udział w operacji podmiotom w zakresie podziału wcześniej istniejącego jednego gospodarstwa. Skarżąca kasacyjnie podważając tego rodzaju ocenę graniczyła się w istocie do prostego zaprzeczenia tym stwierdzeniom, opartego na argumentach o ogólnikowym charakterze, w świetle których nie sposób jest wywieść wniosku odnośnie nieprawidłowego stanowiska WSA w Gorzowie Wlkp., wyrażonego w zaskarżonym wyroku.

Przechodząc do zarzutów opartych na twierdzeniach związanych z naruszeniem prawa materialnego również należy stwierdzić, iż są one nieuzasadnione.

W ramach pierwszego z tej kategorii zarzutów, oznaczonego w skardze kasacyjnej numerem 2, spółka wskazała na naruszenie art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędną jego wykładnię, skutkującą niewłaściwym zastosowanie, a to w związku z nieprawidłowość", której miała dopuścić skarżąca spółka miała jednocześnie charakter ciągły jak i powtarzający się, które to pojęcia się wzajemnie wykluczają.

Mając na względzie postać przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że nie został on w prawidłowy sposób skonstruowany. Skarżąca kasacyjnie poprzez niego zarzuca bowiem niewłaściwą wykładnię prawa materialnego, wskazując jednocześnie na uchybienie przepisom procesowym, do których należy zaliczyć art. 105 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Poza tym powołując się na błąd w zakresie wykładni, nie wskazuje precyzyjnie na czym błąd ten miałby w istocie polegać, tj. jak należałoby prawidłowo wykładać art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, ale odnosi się do wadliwości jego zastosowania, na gruncie przedmiotowej sprawy.

Wszystko to czyni omawiany zarzut niejasnym i nieczytelnym, niemniej jednak w kwestii wykładni art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, tj. jedynym przepisie o materialnprawnym charakterze, wskazać należy, że choć w istocie rozróżnia on dwie różne kategorie nieprawidłowości wieloczynowej, tj. nieprawidłowość ciągłą i nieprawidłowości powtarzające się, to jednak z obiema tymi kategoriami wiąże jednakowe skutki prawne. Tak samo TSUE w wyroku wydanym w sprawie C-52/14 skutki tych nieprawidłowości ocenia łącznie, opisując je jako oparte na czerpaniu korzyści z podobnych operacji.

W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że mogło mieć to wpływ na wynik sprawy, a stanowisko Sądu, akceptujące łączne potraktowanie tych obu kategorii, choć nie jest do końca precyzyjne w tym właśnie zakresie, to jednak odpowiada prawu. Nie można więc na tej podstawie zakwestionować legalności zaskarżonego wyroku.

W zakresie zarzutu nr 3 podkreślić należy ponownie, że stworzenie sztucznych warunków do przyznania płatności, opiera się na stwierdzeniu tego rodzaju działań konkretnych podmiotów, obejmujących ich modus operandi nakierowany na uzyskanie konkretnych korzyści, w następstwie swoistego rodzaju nadużycia prawa. Skuteczność tych działań, związanych z uzyskaniem wsparcia na pewnym ich etapie, zasadność przyznania wsparcia która została następczo zweryfikowana, ma w tym przypadku marginalne znaczenie. Nie rzutuje ona bowiem nawet pośrednio na cały aspekt sprawy. Innymi słowy, kwestia faktycznego uzyskania wsparcia za poszczególne lata, pozostaje poza zakresem przesłanek i okoliczności świadczących o sztuczności.

Podobne uwagi odnieść należy do zarzutu nr 4. W tym wypadku również należy zaznaczyć, iż składanie odrębnych wniosków o płatności za każdy rok nie wyklucza przyjęcia zaistnienia nieprawidłowości ciągłych czy powtarzających się na przestrzeni wielu lat. Brak jest bowiem argumentów jurydycznych, pozwalających na opowiedzenie się za przeciwnym stanowiskiem. Na takie nie wskazuje także skarżąca kasacyjnie.

W przypadku tego zarzutu dodać jeszcze należy, że wskazując na wadliwe zastosowanie prawa materialnego – tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., tj. przepisem prawa formalnego, spółka kwestionuje głównie przyjętą przez organy i WSA w Gorzowie Wlkp. istotę podejmowanych przez nią działań, tj. ich charakter i postać. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem nie można podważać prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, poprzez zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego (zob. np. wyroki NSA: z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, z 29 kwietnia 2014 r., II OSK 2887/12, z 13 maja 2014 r., sygn. I GSK 482/12, z 23 września 2014 r., sygn. II FSK 2327/12, z 11.01.2024 r., sygn. III FSK 3460/21). Z tego więc względu nie sposób jest uznać zasadności przedmiotowego zarzutu.

Przedstawione powyżej uwagi odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego pozostają aktualne również, jeżeli chodzi o ocenę zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej numerem 5. W tym wypadku dodać jedynie należy, że szkoda w budżecie Unii Europejskiej, na brak wystąpienia której powołuje się spółka, zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95, nie koniecznie musi przybrać postać szkody rzeczywistej, tj. szkody faktycznej. Może ona sprowadzać się również do szkody potencjalnej. W tej więc sytuacji argumentacja spółki, sprowadzająca się do przynajmniej częściowego wykluczenia szkody rzeczywistej nie znajduje uzasadnionych podstaw.

W kwestii zarzutu nr 6 zauważyć należy, że opiera się on na stwierdzeniu odnośnie wydania zaskarżonej decyzji już po upływie terminu przedawnienia, w stosunku do płatności za lata 2014 i 2015, liczonego od dat złożenia wniosków o płatności za oba te lata. Nie można jednak przypisać Sądowi I instancji wadliwego zastosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, w tym właśnie względzie, gdyż podzielił on pogląd rozstrzygających sprawę organów, że w jej okolicznościach mamy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą bądź powtarzającą się, z uwagi na którą modyfikacji ulegają sposoby liczenia terminów przedawnienia. Tego rodzaju stwierdzenie podyktowane było natomiast postacią poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, prawidłowości przeprowadzenia których spółka nie podważyła. Istotne zaś w tym względzie jest to, że nie można, co do zasady, kwestionować prawidłowości zastosowania konkretnych regulacji materialnoprawnych bez uprzedniego podważenia poczynionych w sprawie ustaleń. W okolicznościach niniejszej sprawy z tego rodzaju sytuacją nie mamy do czynienia, co przesądza o tym, że omawiany zarzut nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.