Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 784/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 629/15, oddalił skargę A. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na pracowników w części finansowanej przez płatnika

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. umorzył zadłużenie A. M. z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie własne płatnika (pkt 1. decyzji) oraz odmówił umorzenia zadłużenia z tytułu zaległych składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika (pkt 2. decyzji).

A. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie punktu 2 decyzji, wskazując, że reguluje bieżące zobowiązania wobec ZUS i innych wierzycieli, zaś po odliczeniu wszystkich wydatków na utrzymanie pozostaje jej kwota 582 zł.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 121 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy ww. decyzję w części dotyczącej odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika – w łącznej kwocie 7688,86 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w celu rozstrzygnięcia, czy w konkretnej sprawie wsparcie finansowe (umorzenie zadłużenia) stanowi pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), należy ocenić, czy zostały spełnione wszystkie wymienione przesłanki prawne, tj.

1. czy wsparcie udzielane jest przez Państwo lub ze środków państwowych, 2) czy powoduje uzyskanie przysporzenia przez przedsiębiorstwo na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku, 3) czy ma charakter selektywny (uprzywilejowuje określone przedsiębiorstwo lub przedsiębiorstwa albo produkcję określonych towarów), 4) czy grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencję oraz wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej.

W ocenie organu odwoławczego, wyżej wymienione kryteria zostały spełnione. Należności z tytułu składek stanowią środki publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, zatem umorzenie tych należności udzielane jest ze źródeł państwowych. Warunki udzielenia wsparcia w formie umorzenia należności z tytułu składek są korzystniejsze od warunków oferowanych na rynku kredytowym. Prowadzenie postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek indywidualnemu przedsiębiorcy oznacza, iż znajduje się on w uprzywilejowanej sytuacji. Ponadto, stosowane środki mają charakter selektywny, gdyż udzielane są indywidualnie oznaczonym podmiotom, a przyznanie środka zależy od uznania organu udzielającego pomocy. O wpływie pomocy na konkurencję świadczy natomiast wielkość i częstotliwość udzielanego przedsiębiorcy wsparcia oraz charakter prowadzonej działalności gospodarczej. A. M. prowadzi działalność na rynku lokalnym, a głównymi odbiorcami usług są podmioty krajowe. Prowadząc działalność, styka się z podmiotami oferującymi podobne usługi, zatem udzielona pomoc może przesądzać o zakłóceniu konkurencji. Organ przyjął zatem, że prowadzona działalność wpływa na wymianę wewnątrzwspólnotową.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że A. M. prowadzi działalność gospodarczą od 1997 r., aktualnie opłaca bieżące składki. Dochód brutto z działalności za 2013 r. wynosił 50 831,02 zł, dochód netto za okres od stycznia do czerwca 2014 r. wyniósł średnio ok. 3138 zł miesięcznie. Wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie posiada innych źródeł dochodu. Wykazała wydatki z tytułu opłat za mieszkanie w wysokości ok. 520 zł miesięcznie oraz koszty leczenia ok. 100 zł miesięcznie. Po odliczeniu tych wydatków na utrzymanie pozostaje kwota ok. 2518 zł miesięcznie. A. M. spłaca kredyty zaciągnięte na kwotę 157 270,54 zł, raty wynoszą łącznie 1935 zł miesięcznie. Uwzględniając wszystkie wykazane wydatki, w tym również raty kredytów, wnioskodawczyni pozostaje dochód ok. 583 zł miesięcznie. Ponadto, wnioskodawczyni posiada dwie nieruchomości w Ś. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 28 u.s.u.s. umorzenie należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, z uwzględnieniem warunków, o których mowa wart. 28 ust. 3a. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane jedynie w wypadku ich całkowitej nieściągalności. Zdaniem ZUS w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do uznania stanu całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., gdyż należności z tytułu składek są aktualnie dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej – zajęcie rachunków bankowych nastąpiło w 2011 i 2012 r. Bank [...] S.A. poinformował o zbiegu egzekucji z prowadzoną przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ś. Ponadto, wnioskodawczyni jest właścicielką dwóch nieruchomości; posiada zatem majątek, który może być przedmiotem egzekucji. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności, organ uznał, że aktualnie nie zachodzą przesłanki prawne uzasadniające umorzenie zadłużenia z tytułu składek za zatrudnionych pracowników określone w przepisie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Posiadanie stałego źródła dochodu oraz nieruchomości zabezpieczonych przez oddział wpisem hipoteki wyklucza bowiem możliwość uznania stanu całkowitej nieściągalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. M. na powyższą decyzję.

Sąd I instancji wskazał, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a więc m.in. przedmiotowej decyzji, sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności, mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy

Jak wynika z akt sprawy, organ rozpatrywał wniosek o umorzenie zaległych składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust.1-3 u.s.u.s. Przesłanki całkowitej nieściągalności należności zostały enumeratywnie wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zatem dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję, WSA stwierdził, że organ w niniejszej sprawie dokonał właściwej oceny stanu faktycznego w kontekście określonych w art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. przesłanek umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek, przeprowadził ich analizę i trafnie przyjął, że żadna z tych przesłanek nie zachodzi. Sąd podkreślił, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą od 1997 r. i aktualnie opłaca bieżące składki. Ponadto, posiada majątek, z którego można przeprowadzić egzekucję, a ZUS – w celu zabezpieczenia należności z tytułu składek – ustanowił hipotekę przymusową na nieruchomościach skarżącej. Zajęte zostały także rachunki strony.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego różnego potraktowania faktu choroby skarżącej, Sąd I instancji wskazał, że organy wzięły pod uwagę stan zdrowia skarżącej, uznając, że pozwala on na spłatę należności w zakresie składek pracowniczych. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że należności publicznoprawne mają pierwszeństwo w realizacji przed innymi, a obciążenie hipoteczne nie ma wpływu na to, kto jest właścicielem nieruchomości. Niewątpliwie fakt obciążenia nieruchomości hipoteką na rzecz kredytodawcy nie powoduje samo w sobie bezskuteczności egzekucji. Sąd podkreślił także, że skarżąca posiada regularne dochody, zaś organ częściowo uwzględnił wniosek strony – w zakresie nieopłaconych składek na ubezpieczenie własne płatnika.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi. Zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

• art. 28 ust. 1- 4 u.s.u.s., art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie nierozstrzygnięcia przedmiotu zaskarżonej decyzji ZUS w Wałbrzychu nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. oraz poprzedzającej decyzji nr [...] z [...] lutego 2015 r. w części dotyczącej odmowy umorzenia składek z tytułu nieopłaconych składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika (pkt 2. decyzji nr [...]), które to orzeczenie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak również poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego;
• art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd przy wydaniu zaskarżonego wyroku, w tym pomięcie w uzasadnieniu tego wyroku istotnych dla sprawy okoliczności, których uwzględnienie musiało prowadzić do uwzględnienia skargi;

2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s. poprzez brak zastosowania zasad określonych tymi przepisami i uznanie, iż nie dochodzi do całkowitej nieściągalności, podczas gdy majątek skarżącej przedstawia wartość znacznie niższą niż istniejące zobowiązania, tym samym zachodzą przesłanki uzasadniające zaistnienie całkowitej nieściągalności, jednocześnie poprzez uznanie, iż decyzja o umorzeniu składek jest decyzją w pełni uznaniową, podczas gdy decyzja taka jest uzależniona jedynie od spełnienia wskazanych w art. 28 u.s.u.s. przesłanek.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji także naruszenie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 28 ust. 1-4 u.s.u.s. i art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.. Jej zdaniem, Sąd błędnie ograniczył badanie postępowania wyłącznie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Pominął przy tym fakt wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r., którym Dyrektor ZUS w Wałbrzychu umorzył koszty egzekucyjne wynikające z niezapłaconych składek ubezpieczeniowych zarówno pracodawcy, jak i pracownika, w wysokości 1169,90 zł, ze względu na fakt, iż zobowiązana nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej oraz tzw. niski stopień zabezpieczeń. Sąd nie zbadał, czy ZUS rzetelnie dokonał analizy zebranego materiału dowodowego pod kątem prowadzenia egzekucji z nieruchomości skarżącej, położonych w zdekapitalizowanych kamienicach, w sytuacji realnych kosztów kredytu. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji nie odniósł się do przedmiotu skargi, tj. nie poddał ocenie kwestii bezskuteczności egzekucji z nieruchomości skarżącej.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wskazała na nieścisłość zarzutu wskazanego na str. 2 skargi kasacyjnej, opisanego szerzej na str.

6. Mianowicie, jak wskazała, zarzut ten powinien być sprecyzowany następująco: art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s., art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie nierozstrzygnięcia przedmiotu zaskarżonej decyzji ZUS w Wałbrzychu nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. oraz poprzedzającej decyzji nr [...] z [...] lutego 2015 r. w części dotyczącej odmowy umorzenia składek z tytułu nieopłaconych składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika (pkt 2. decyzji nr [...]), które to orzeczenie zapadło z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak również poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego.

Następnie, pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wskazała, że wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1029/15, NSA uchylił wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt III SAB/Wr 9/14 w sprawie ze skargi skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ZUS w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy de minimis. Następnie, WSA we Wrocławiu, prawomocnym wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 8/17, stwierdził bezczynność organu w zakresie rozpoznania sprawy o umorzenie składek ubezpieczeniowych uznając, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

stwierdził przewlekłość postępowania w zakresie rozpoznania wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych uznając, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

zobowiązał ZUS do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od dnia prawomocności wyroku; zasądził koszty postępowania w wysokości 690 zł.

Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu tego wyroku WSA we Wrocławiu jednoznacznie wskazał na błędy i zaniedbania ZUS w sprawie rozpatrzenia wniosku o pomoc de minimis, które nie tylko odnosiły się do terminowości załatwienia spraw, ale łamania prawa materialnego poprzez niedochodzenie do prawdy materialnej, niedokonania przez organ właściwej oceny stanu faktycznego w kontekście ustawowych przesłanek umorzenia należności, która to w decyzjach uznaniowych powinna być podstawą rozstrzygnięcia.

Organ nie skorzystał z prawa do udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Co do zasady w takim przypadku w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Jednakże sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej powoduje, że w pierwszej kolejności rozpoznany winien zostać zarzut naruszenia prawa materialnego. Istota sporu wymaga bowiem ustalenia na wstępie treści i zakresu przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s., gdyż to warunkuje ocenę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s.) skarżąca kasacyjnie zarzuca brak zastosowania zasad określonych tymi przepisami i uznanie, iż nie dochodzi do całkowitej nieściągalności, podczas gdy majątek skarżącej przedstawia wartość znacznie niższą niż istniejące zobowiązania. Tym samym, jej zdaniem, zachodzą przesłanki uzasadniające zaistnienie całkowitej nieściągalności. Wskazując zasadniczo na przepis art. 28 ust 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. i powołując orzecznictwo oraz doktrynę w zakresie rozumienia pojęcia "bezskuteczności egzekucji" w świetle ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w tym pogląd wyrażony przez NSA w uchwale z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II FPS 6/08, zgodnie z którym bezskuteczność egzekucji można ustalić na podstawie każdego prawnie dopuszczalnego dowodu, skarżąca zarzuca, że w sprawie niniejszej dopuszczalne było stwierdzenie bezskuteczności egzekucji na podstawie prawnie dopuszczalnych dowodów i bez przeprowadzania postępowania egzekucyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej formalny aspekt prowadzenia wobec majątku skarżącej egzekucji winien być powiązany nie tylko z ustaleniami dotyczącymi ściągalności zadłużenia skarżącej, ale także z prognozami co do efektywności egzekucji w przyszłości, co jak wskazano wynika z orzecznictwa (por. wyrok WSA w Opolu z 24 października 2012 r., sygn. akt SA/Op 251/12).

Z przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji co do naruszenia prawa materialnego wynika, że zarzut ten dotyczy błędnej wykładni art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Skarżąca przedstawia bowiem stanowisko, wg którego dokonując oceny stanu całkowitej nieściągalności, organ powinien poprzedzić ją dokonaniem analizy realnych możliwości spłaty zadłużenia, a zatem samodzielnie ustalić brak możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego z majątku osobistego skarżącej zadłużonego kredytami hipotecznymi ustalonymi we frankach szwajcarskich, o wartości znacznie przekraczającej wartość nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest prawidłowe.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. ustalona została zasada, zgodnie z którą należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem postanowień ust. 3a.

W ust. 3a u.s.u.s. sformułowany został wyjątek od zasady z ust.

2. Przepis ust. 3a dotyczy wyłączne należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia i stanowi, że należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Skarżąca taką ulgę otrzymała, bowiem organ rentowy w pkt 1 zaskarżonej decyzji umorzył zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie własne płatnika. Odmowa umorzenia należności dotyczy natomiast zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w kwocie 7.688,86 zł. Sytuacje całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zostały wyliczone w art. 28 ust. 3 tej ustawy. Przepis ten definiuje pojęcie całkowitej nieściągalności.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym w sprawie, całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze;
3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa;
4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Podkreślić należy, że wyliczenie zawarte w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.

Z tak ustalonej zasady wynika, że ZUS przystępując do oceny możliwości umorzenia na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. zadłużenia z tytułu składek, w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy w stosunku do wnioskującego o umorzenie występuje jedna z wymienionych w ust. 3 okoliczności całkowitej nieściągalności. Dopiero stwierdzenie wystąpienia takiej przesłanki pozwala Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych przejść do rozważania dalszych okoliczności, które będą uzasadniały umorzenie zadłużenia lub odmowę jego umorzenia. Błędne więc i sprzeczne z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. jest stanowisko skarżącej, która wskazuje, że ocena stanu całkowitej nieściągalności winna być poprzedzona analizą realnych możliwości dokonania przez skarżącą spłaty zobowiązań objętych wnioskiem o umorzenie. Przepis art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. nie daje organowi orzekającemu w przedmiocie umorzenia prawa do dokonania własnej oceny, czy w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego ma miejsce bezskuteczność egzekucji. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. całkowita nieściągalność będzie miała miejsce wtedy, kiedy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Wynikające z uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowisko skarżącej, że organ miał obowiązek weryfikacji przebiegu postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do zobowiązanej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego i dokonania własnej oceny, czy są podstawy do stwierdzenia bezskuteczności egzekucji, wskazuje na błędne rozumienie przez skarżącą przepisów art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.

Analiza możliwości spłaty zadłużenia może być prowadzona dopiero po stwierdzeniu przesłanki bezskuteczności egzekucji, w przypadku przesłanki z pkt 5, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. NSA nie kwestionuje wniosków płynących z przedstawionego w skardze kasacyjnej orzecznictwa sądowadministracyjnego, w tym uchwały NSA II FPS 6/08, z której wynika, że: 1) stwierdzenie przez organ podatkowy bezskuteczności egzekucji, o której mowa w art. 116 § 1 Ordynacji podatkowej powinno być dokonane po przeprowadzeniu postępowania egzekucyjnego 2) stwierdzenie przez organ podatkowy bezskuteczności egzekucji. ustala się na podstawie każdego prawnie dopuszczalnego dowodu.

Powyższe stanowisko nie może mieć jednakże w przedmiotowej sprawie zastosowania. Organ rentowy dla zastosowania ulgi w spłacie należności składkowych na podstawie art. 28 ust 3 pkt 5 u.s.u.s nie może bowiem we własnym zakresie dokonywać oceny bezskuteczności egzekucji, skoro ustawodawca jako przesłankę nieściągalności – którą ZUS zobowiązany jest dla możliwości zastosowania ulgi ustalić – w art. 28 ust 3 pkt 5 u.s.u.s. przyjął wyłącznie stwierdzony przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, co w sprawie nie miało miejsca.

Konstrukcja unormowania zawartego w art. 28 u.s.u.s. daje organowi administracyjnemu prawo do umorzenia zaległości w przypadku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności, nie obligując jednak Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania takiego rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne wyraża się w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Natomiast zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia, a to oznacza, że ich brak zawsze skutkować będzie odmową umorzenia zaległości. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Tym samym skoro w sprawie stwierdzono, że żadna z przesłanek z art. 28 ust 3 u.s.u.s. nie zachodzi, odmowna decyzja organu rentowego ma charakter związany. Sąd I instancji wbrew stanowisku skarżącej prawidłowo wyłożył istotę decyzji uznaniowych.

W konsekwencji za nieuzasadniony uznać należy także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle argumentów przytoczonych powyżej za niezasadny uznać bowiem należy zarzut, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie wskazał w uzasadnieniu wyroku, w oparciu o którą z wymienionych w art. 28 ust 3 przesłanek uznał brak całkowitej nieściągalności. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587).

Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze zarzutów, uznając, że w kontekście określonych w art. 28 ust 1-3 u.s.u.s. przesłanek umorzenia zaległości z tytułu składek żadna z tych przesłanek nie zachodzi.

Sąd I instancji wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie doszło, a w konsekwencji dlaczego skarga nie została uwzględniona.

Nieusprawiedliwiony jest także podniesiony skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s., art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. WSA we Wrocławiu, oddalając skargę, nie naruszył tych przepisów, gdyż zasadnie uznał, że przeprowadzone przez organ postępowanie było zgodne ze wymogami procedury administracyjnej.

Zasadnie też Sąd I instancji uznał, że postępowanie dowodowe w tej sprawie było pełne. Trafnie zwrócił uwagę, że organ przeprowadził prawidłowe postępowanie w celu ustalenia przesłanki całkowitej nieściągalności, do czego był zobowiązany. Wskazał w tym zakresie na bezsporne okoliczności, z których wynika, że skarżąca nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, posiada regularne dochody i majątek z którego można prowadzić egzekucję. Ponadto ZUS w celu zabezpieczenia należności z tytułu składek ustanowił hipotekę przymusową na nieruchomościach skarżącej, a także zajął rachunki strony.

Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że Sąd I instancji, słusznie ocenił iż przeprowadzone postępowanie administracyjne było zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. Przeprowadzona przez organ ocena braku wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. była zatem prawidłowa.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego oraz postępowania okazały się niezasadne.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Powyższe oznacza wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczenia jak w sentencji.