Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 803/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi W. P. (dalej: Wnioskodawca, Strona, Skarżący) uchylił decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor POR ARiMR) z 19 października 2022 r. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Tczewie (dalej: Kierownik BP ARiMR) z 9 września 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych oraz orzekł o zwrocie dla Skarżącego kosztów postępowania.
Z wyrokiem Sądu I instancji nie zgodził się organ - Dyrektor POR ARiMR i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając orzeczenie w całości. Wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku (dalej: WSA), zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz o rozpoznanie niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 1) § 13zo ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U z 2015 r., poz. 187 ze zm.; dalej: rozporządzenie o ARiMR), polegającego na błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd, poprzez mylne zrozumienie treści i znaczenia ww. przepisu oraz niezrozumieniu intencji ustawodawcy w ten sposób, że WSA niezasadnie uznał, że beneficjentowi należało przyznać płatność do zakupu nawozów mineralnych, bowiem do dnia złożenia wniosku o tę pomoc złożył wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podczas gdy beneficjent wycofał ten wniosek (z 27 kwietnia 2022 r.) w dniu 20 maja 2022 r., a nowy wniosek o płatności obszarowe złożył 23 maja 2022r., a zatem z datą późniejszą niż wniosek nawozowy z 27 kwietnia 2022 r., co wykluczało przyznanie dofinansowania na zakup nawozów mineralnych;
- 2) art. 15 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 roku ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L nr 227 z 31.07.2014, str. 69; dalej; rozporządzenie 809/2014), polegającego na błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd, poprzez mylne zrozumienie treści i znaczenia ww. przepisu oraz niezrozumieniu intencji ustawodawcy, a także pominięciu wykładni literalnej w ten sposób, że WSA niezasadnie uznał, że wniosek z 23 maja 2022 r. stanowił "zmianę" do wniosku o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zakresie zwierząt, a nie całkowicie nowy wniosek, podczas gdy ustawodawca przewidział możliwość złożenia zmiany do wniosku wyłącznie dotyczącej działek rolnych lub indywidualnych uprawnień, z pominięciem zmiany do zwierząt, a zatem zmiana taka była niedopuszczalna;
- 1) art. 3 ust. 3 rozporządzenia 809/2014, polegającego na błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd poprzez mylne zrozumienie treści i znaczenia ww. przepisu oraz niezrozumieniu intencji ustawodawcy a także pominięciu wykładni literalnej w ten sposób, że WSA błędnie przyjął, że wniosek z 23 maja 2022 r. stanowił zmianę do pierwotnego wniosku (z 27 kwietnia 2022 r.) o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zakresie zwierząt, a nie całkowicie nowy wniosek, podczas gdy w ocenie organu wycofanie pierwotnego wniosku w dniu 20 maja 2022 r, postawiło beneficjenta w sytuacji, w jakiej znajdował się przed złożeniem odnośnych dokumentów lub ich części – czyli tak, jakby wniosku nigdy nie złożył – co wykluczało możliwość przyznania dofinansowania na zakup nawozów mineralnych z uwagi na przekroczenie terminu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Wnioskodawca w sporządzonej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie środka odwoławczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Dyrektor POR ARiMR w skardze kasacyjnej wnosił o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, a Strona nie zajęła w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowiska w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Według art. 193 zd. drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazać trzeba, że stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza więc odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ww. ustawy. Wobec powyższego NSA odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Wymaga przypomnienia, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności NSA, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Oceniając skargę kasacyjną Izby w granicach wyżej przedstawionych, zdaniem NSA, należało uznać ją za niezasadną.
Zdaniem WSA, sporna pozostawała ocena organów, że działanie Strony w dniu 20 maja 2022 r. stanowiło wyłącznie wycofanie wniosku o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a nie działanie mające na celu modyfikację wniosku z 27 kwietnia 2022 r., jak uważała Strona i jak zaznaczyła w formularzu z 23 maja 2022 r. Okoliczność ta miała istotne znaczenie z uwagi na wynikający z § 13zo ust. 1 pkt 4 rozporządzenia o ARiMR warunek, uzależniający udzielenie pomocy m.in. od złożenia wniosku o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r. najpóźniej do dnia złożenia wniosku na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów.
Przyjęcie za organami obu instancji, że Strona wycofała w dniu 20 maja 2022 r. wniosek o dopłaty obszarowe w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, a w dniu 23 maja 2022 r. złożyła nowy wniosek, oznaczałoby, że wniosek ten został złożony po wniesieniu wniosku o płatność nawozową (złożonego 27 kwietnia 2022r.), co powinno skutkować odmową przyznania dofinansowania zakupu nawozów mineralnych, jak organy rozstrzygnęły.
Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadniał, aby rozpatrzyć je łącznie.
Przepis § 13zo ust. 1 rozporządzenia o ARiMR stanowił, że w 2022 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6 - na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów producentowi rolnemu: któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (pkt 1), będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014 (pkt 2), któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z ograniczeniami na rynku spowodowanymi epidemią COVID-19 (pkt 3), który do dnia złożenia wniosku o tę pomoc złożył wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r. (pkt 4).
Z uregulowania powyższego zależności między wnioskiem o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r. a wnioskiem o dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r nawozów mineralnych sprowadzały się do tego, że wniosek o dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych musiał być złożony do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowych.
Przy czym, na mocy 13zo ust. 3 rozporządzenia o ARiMR wniosek dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r nawozów mineralnych należało złożyć do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznano datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego.
Nie było sporne, że wszystkie omawiane wnioski Strona złożyła w terminie.
Z kolei na mocy art. 3 ust. 1 rozporządzenia 809/2014 wniosek o przyznanie pomocy, wniosek o wsparcie, wniosek o płatność lub inną deklarację można w dowolnym momencie całkowicie lub częściowo wycofać na piśmie. Właściwy organ rejestruje takie wycofanie. Wycofanie zgodnie z ust. 1 stawia beneficjentów w sytuacji, w jakiej znajdowali się przed złożeniem odnośnych dokumentów lub ich części (ust. 3).
Natomiast na mocy art. 15 ust. 1 rozporządzenia 809/2014 po ostatecznym terminie złożenia pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności mogą być dodane lub dostosowane w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność, pod warunkiem że wymogi wynikające z przedmiotowych systemów płatności bezpośrednich i środków rozwoju obszarów wiejskich są przestrzegane. Zmian dotyczących użytkowania systemu płatności bezpośrednich lub środków rozwoju obszarów wiejskich odnośnie do poszczególnych działek rolnych lub odnośnie do uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku można dokonać na tych samych warunkach.
Należy zauważyć, że powołane przez kasatora przepisy art. 3 i art. 15 rozporządzenia 809/2014 nie odnosiły się do wniosku o dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych, bo został złożony tylko raz – 27 kwietnia 2022r.
Przepisy art. 3 ust. 3 i art. 15 ust. 1 rozporządzenia 809/2014 miały zastosowanie przy merytorycznym rozpoznawaniu wniosków strony wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r. złożonych w dniu 27 kwietnia 2022 r. oraz 23 maja 2022 r.
Była ta kwestia rozważana w powoływanym przez organ orzeczeniu NSA z 24 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 273/20, w którym mimo przyjęcia niedopuszczalności zmiany wniosku co do powiększenia liczby bydła lub krów, nie zdyskwalifikowano pierwotnego wniosku: "Zmiany polegające na zwiększeniu pierwotnie wnioskowanej liczby bydła lub krów lub dodaniu nowych zwierząt niebędących zwierzętami zastępującymi bez wcześniejszego wycofania płatności w całości nie będą uznawane.(...) ustawodawca nie przewidział możliwości składania zmian do wniosku, które dodają zwierzęta w ramach płatności do zwierząt, gdyż przeprowadzenie kontroli na miejscu w okresie przetrzymywania zwierząt stałoby się nieskuteczne.
W rozpoznawanej sprawie, we wniosku o przyznanie płatności do bydła zostało zadeklarowanych 12 zwierząt z gatunku bydło domowe. Następnie w dniu 18 kwietnia 2018 r. została zgłoszona zmiana do tego wniosku polegająca na zadeklarowaniu 20 zwierząt z gatunku bydło domowe. Z uwagi na to, że zmianą do wniosku nie można zwiększyć liczy sztuk bydła zadeklarowanych do płatności, płatność została przyznana do pierwotnie zadeklarowanej liczby zwierząt zgodnie z art. 30 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014".
Powołując się na cytowany wyrok, autor skargi kasacyjnej, zdaniem Sądu odwoławczego, nie podważył zasadności stanowiska Sądu I instancji. Sąd ten nie oceniał dopuszczalności zmiany wniosku o Strony o dopłaty obszarowe w związku z przybyciem w gospodarstwie dwóch sztuk zwierząt. Kwestia ta miała istotne znaczenie dla ustalenia pomocy finansowej w związku ze złożeniem zmienionego wniosku o dopłaty obszarowe. Sąd ten skupił się skutkach wniosku z 23 maja 2022 r. względem wniosku z 27 kwietnia 2022 r., czy mógł być potraktowany wyłącznie jako nowy wniosek, bo wcześniejszy mógł być tylko wycofany, jak uważał organ. Zwłaszcza że sam organ powołał przepisy, które pozwalają nie tylko na wycofanie wniosku o przyznanie płatności obszarowych, ale jego zmianę w pewnym zakresie, co jednak nie oznacza nieskuteczności wcześniejszego wniosku, nawet gdyby zmiany jego były niedopuszczalne, a nie było innych zastrzeżeń organu, a co wynikało z wyroku w sprawie I GSK 273/20.
Sąd I instancji w realiach kontrolowanej sprawy prawidłowo zinterpretował przepis § 13zo ust. 1 pkt 4 rozporządzenia o ARiMR. Doprowadziło to WSA przy ocenie ustaleń organów, że nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie przyczyn i celu zachowania wnioskodawcy, który w dniu 20 maja 2022 r. "wycofał wniosek", jak przyjęły organy, by 23 maja 2022r. złożyć wniosek, którego Wnioskodawca nie uznawał za nowy wniosek, a wyłącznie za zmianę wniosku, jak zaznaczył w formularzu. Jak słusznie podniósł WSA, organy nie dołączyły do akt administracyjnych oświadczenia strony z 20 maja 2022 r., a tylko posiłkowały się wydrukiem z systemu (k. – 66 akt adm.).
Następnie nie oceniły oświadczenia Strony we wniosku z 23 maja 2022 r., że celem była zmiana wniosku, a potraktowały bez rozważenia całokształtu okoliczności jako nowy wniosek, opierając się na tym, że nie jest dopuszczalna zmiana wniosku, gdy obejmuje dodanie zwierząt w ramach płatności do zwierząt, która mimo to nie oznaczała pozbawienia skutków wcześniejszego wniosku, co błędnie przyjęły, a w konsekwencji uznały się za zwolnione z przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego.
Dlatego zasadnie WSA uznał (na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), że organy w tym zakresie naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 13zo ust. 1 pkt 4 rozporządzenia o ARiMR i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedwcześnie bowiem przyjęły, że do dnia złożenia wniosku o przyznanie dofinansowania w zakresie nawozów mineralnych nie został złożony wniosek o przyznanie płatności obszarowych. Zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej należało uznać więc za nietrafne.
Z powyższych względów skargę kasacyjną Dyrektora POR ARiMR należało na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalić.
- - ---------------------- 12 5