Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) wyrokiem z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Po 691/15 oddalił skargę Z. K. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek.
WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący [...] stycznia 2015 r. zwrócił się do ZUS z wnioskiem o umorzenie odsetek za zwłokę należnych od składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest rencistą niezdolnym do pracy. Wskazał na posiadane zaległości finansowe związane z opłatami z tytułu czynszu i świadczeniami alimentacyjnymi.
ZUS decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] odmówił skarżącemu umorzenia odsetek za zwłokę w kwocie 2.106,00 zł.
Organ wskazał, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w zakresie usług remontowo – budowlanych od [...] kwietnia 1994 r. do [...] stycznia 2003 r. Z tytułu świadczenia rentowego otrzymuje 1.749,76 zł brutto (1.459,28 zł netto). Komornik sądowy dokonuje potrąceń ze świadczenia rentowego skarżącego. Miesięczne koszty utrzymania skarżący określił na 765 zł. Wskazał także na koszty leczenia – 30 zł i należności alimentacyjne – 270 zł. Skarżący spłaca zobowiązanie wobec Spółdzielni Mieszkaniowej w L. w miesięcznej racie 250 zł. Nie jest właścicielem nieruchomości oraz wartościowych ruchomości, nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy. Zgodnie z orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS jest całkowicie niezdolny do pracy do [...] maja 2016 r. Posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do [...] lipca 2017 r.
W ocenie ZUS w sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności, a należności składkowe zostały objęte skutecznym postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Komornika Sądowego. ZUS stwierdził, że skarżący nie wykazał okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie zaległości pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Skarżący jest bowiem w stanie ponieść ciężar spłaty zadłużenia składkowego w ratach, zarówno w części należności głównej, jak i należności pochodnych w postaci odsetek za zwlokę.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, ZUS decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji ZUS podkreślił, że skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów uzupełniających i nie wykazał nowych okoliczności. W związku z tym uznał, że przedstawiony w zakwestionowanej decyzji stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie.
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję z [...] maja 2015 r.
W uzasadnieniu Sąd wskazał na podstawy prawne podjętych w sprawie decyzji, tj. przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, art. 28 ust. 1-3a, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.; dalej: u.s.u.s.).
WSA zaznaczył, że w sytuacji braku całkowitej nieściągalności, a zatem gdy nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., może dojść do umorzenia należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Przepis ten ma jednak zastosowanie jedynie do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Do umorzenia tego typu należności może dojść tylko w uzasadnionych przypadkach o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). W przepisie tym wskazano, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
WSA dodał, że decyzja w sprawie umorzenia należności składkowych ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez podatnika przesłanek określonych w ww. przepisach.
Mając powyższe na uwadze WSA stwierdził, że ZUS prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zachodzą wyżej określone przesłanki umorzenia należności z tytułu ich całkowitej nieściągalności. Powołując się na ustaloną i opisaną w zaskarżonej decyzji sytuację majątkową i życiową skarżącego, WSA stwierdził, iż w niniejszej sprawie, nie wystąpiły żadne przesłanki umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Wobec skarżącego jest prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne przez Komornika Sądowego działającego przy Sądzie Rejonowym w L. WSA zaznaczył, że ZUS prawidłowo uwzględnił fakt uzyskiwania przez skarżącego miesięcznego dochodu z tytułu świadczenia rentowego oraz to, że miesięczne wydatki skarżącego stanowią znaczną część jego dochodów, jednak część tych wydatków dotyczy wywiązywania się przez niego z zobowiązań posiadających charakter cywilnoprawny.
Przy czym WSA podkreślił, że zobowiązaniom skarżącego z tytułu zobowiązań alimentacyjnych i wobec Spółdzielni Mieszkaniowej, podczas rozpatrywania wniosku o umorzenie należności o charakterze publicznoprawnym, nie można przyznać prymatu zobowiązaniom cywilnoprawnym, gdyż opłacanie składek jest obowiązkiem wobec Państwa, a umorzenie zaległości powoduje utratę dochodów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zasadą jest płacenie składek, a nie ich umarzanie, będące instytucją o charakterze nadzwyczajnym. Dlatego przyczyny ewentualnego umorzenia składek również muszą cechować się nadzwyczajnym charakterem, a konieczność spłaty zobowiązań publicznoprawnych powinna być traktowana przez dłużnika najwyżej w hierarchii wszystkich innych zobowiązań, w tym zobowiązań o charakterze prywatnoprawnym.
WSA podkreślił, że skarżący sam wystąpił o układ ratalny na spłatę należności składkowych, co świadczy o tym, że przeanalizował swoje możliwości finansowe związane ze zdolnością regulowania zobowiązań w dłuższym okresie. Ponadto orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy oraz o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności zostały wydane czasowo, co oznacza możliwość poprawy stanu zdrowia skarżącego i powrót do wykonywania pracy zarobkowej.
Mając na uwadze powyższe WSA skargę oddalił.
Od wyroku pełnomocnik skarżącego z urzędu złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie w przypadku uznania, że istnieją przesłanki do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w przedmiocie merytorycznego rozstrzygnięcia, o wydanie orzeczenia zmieniającego decyzję ZUS i umorzenie odsetek za zwłokę. Wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie i przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, które nie zostały pokryte przez skarżącego. Ponadto wniosła o przeprowadzenie postępowania dowodowego na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz załączonych do skargi kasacyjnej.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w postaci niedostrzeżenia przez WSA naruszeń ZUS, a tym samym nieuwzględnienia skargi;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię § 3 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
Do skargi kasacyjnej załączono dowody w postaci: zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia skarżącego, kartę informacyjną z hospitalizacji oraz orzeczenia lekarskie ZUS z [...] lipca 2012 r. i z [...] kwietnia 2013 r.
ZUS nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy można przejść do kontroli jego subsumpcji pod zastosowany przepis prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny - wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej zarzuca w aspekcie procesowym brak realizacji naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania i wydanie przedmiotowych decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz przekroczenie granic uznaniowości przez organ. Skutkiem tego naruszenia była odmowa umorzenia zaległych składek, pomimo – zdaniem skarżącego kasacyjnie – istnienia uzasadnionych przesłanek do umorzenia należności.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w tym zakresie, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, a WSA trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania ZUS były prawidłowe i zgodne z naczelnymi zasadami tego postępowania.
Podkreślenia wymaga, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W tym celu obliguje organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. Przyjąć jednak należy, że w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia.
Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (por. wyroki NSA: z 13 marca 2013 r., II GSK 2132/11 i z 14 marca 2012 r. II GSK 149/11; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane tamże).
Warto również zaznaczyć, że decyzja w sprawie umorzenia należności składkowych posiada charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez podatnika przesłanek. Świadczy o tym sposobie normowania użycie w art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia terminu "może". Nawet zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach ZUS nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Nie oznacza to jednak, co prawidłowo zauważył WSA, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. W niniejszej sprawie sytuacja dowolności przy wydaniu decyzji nie miała miejsca.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem przestrzegania powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i słusznie przyjął, że organ administracyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na podstawie analizy tego materiału dokonał wszechstronnej oceny ustalonych okoliczności, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie – jak wynika to z akt administracyjnych – ZUS dopuścił wszystkie dowody na okoliczność sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącego. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie niewadliwych ustaleń faktycznych. Natomiast okoliczność, że skarżący nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone.
Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. stanowiącego o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie wszystkie okoliczności istotne dla wyniku sprawy były znane przy pierwotnym rozpoznawaniu wniosku skarżącego.
Uznanie za nieusprawiedliwione tej podstawy kasacyjnej, która odnosiła się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie ustosunkowania się WSA do stosowania prawa materialnego przez organy podatkowe orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w punkcie II petitum skargi kasacyjnej, należy je uznać za niezasadne.
Kwestie związane z umorzeniem należności z tytułu składek normuje art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Zgodnie z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Treść art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku stwierdzenia braku przesłanek w sprawie do umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, konieczne jest uzasadnienie takiego stanowiska, z powołaniem się na konkretne dowody lub fakty.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym wyroku zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 (wadliwie wskazanych w skardze kasacyjnej jako litery a i c) rozporządzenia. W szczególności w skardze kasacyjnej nie podważono istotnego dla dopuszczalności umorzenia składek, w trybie art. 28 u.s.u.s., ustalenia dokonanego przez ZUS i zaakceptowanego przez WSA, a dotyczącego oparcia decyzji uznaniowej na dowolnych kryteriach.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia.
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia – Zakłada może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).
WSA zasadnie przyjął, że żadna z wymienionych sytuacji nie zachodziła w przypadku skarżącego. W tym zakresie została dokonana analiza sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego, prawidłowo wyważająca interes społeczny i interes strony, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że ze względu na to, że skarżącego uzyskuje stały miesięczny dochód z tytułu świadczenia rentowego z którego spłaca zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym, nie można zobowiązań tych przedłożyć ponad zobowiązania publicznoprawne. Tym bardziej, że skarżący uregulował zaległą część składkową, co dowodzi tego, że istnieje możliwość spłacenia pozostałych także należności w postaci zaległych odsetek, choćby w układzie ratalnym.
Należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Wskazać również należy, że umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Toteż, dbając o stan finansów funduszów emerytalno-rentowych ZUS musi każdorazowo ważyć zasadność podejmowanego rozstrzygnięcia. Zaś w rozpoznawanej sprawie WSA trafnie uznał, że ustalone w sprawie możliwości płatnicze skarżącego pozwalają na systematyczne regulowanie należności.
W końcu zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego z dokumentów, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż przepis ten jest adresowany do Sądu I instancji. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej. Niemniej jednak wskazać należy, że okoliczności o jakich mowa w tych dokumentach dotyczące stanu zdrowia skarżącego były znane zarówno organom jak i WSA.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., na jego wniosek, po złożeniu stosownego oświadczenia.