Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 875/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 271/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ś. Sp. z o.o. w W. (dalej: spółka, skarżąca, strona) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 30 listopada 2017 r. w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania grup producentów rolnych.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie, w której zaskarżyła orzeczenie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

1. 1. błędne zastosowanie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 75 § 1 w zw. z art 78 § 1 i 2 w zw. z art 85 § 1 w zw. z art 77 § 1 w zw. z art 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez przyjęcie, że odmowa przez organ dopuszczenia dowodu z oględzin nieruchomości na okoliczność istnienia pozostałości tymczasowego odwodnienia nie narusza ww. przepisów k.p.a., z uwagi na fakt, iż zdaniem Sądu:
2. 1) istnienie pozostałości tymczasowego odwołania nie jest istotną okolicznością w sprawie - pomimo że: a) organ zanegował wykonanie tymczasowego odwodnienia, a ustalenie w drodze oględzin istnienia jego pozostałości potwierdziłoby twierdzenia skarżącej i podważyło ustalenia organu; b) jednocześnie Sąd przyjął, że nieprzedstawienie przez skarżącą dowodu aktualnego istnienia pozostałości tymczasowego odwodnienia uzasadniało uznanie kosztów jego wykonania za nieponiesione;
3. 2) pozostałości odwodnienia nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie zakresu odwodnienia, pomimo że: a) ocena dowodu przed jego przeprowadzeniem w świetle orzecznictwa Sądów administracyjnych na gruncie k.p.a. nie jest dopuszczalna; b) nie sposób przed przeprowadzeniem oględzin przyjąć, że m.in. rozmiar i położenie pozostałości w zestawieniu z dowodem - kosztorysem nie pozwoliłyby ustalić wysokości kosztów jego wykonania;
4. 2. błędne zastosowanie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie narusza ww. przepisów k.p.a. ustalenie organu II instancji, jakoby nie wykonano tymczasowego odwodnienia terenu budowy, z uwagi na fakt, iż zdaniem Sądu:
5. 1) w kosztorysie powykonawczym z dnia 20 marca 2013 r. nie wyodrębniono pozycji dokumentującej wykonanie tymczasowego odwodnienia, pomimo że:
6. a) zgodnie z powszechnie przyjętymi zasadami sztuki kosztorysowania robót budowlanych, koszty wyposażenia terenu budowy w tymczasowe sieci wodociągowe i kanalizacyjne są niezmiennymi kosztami ogólnymi budowy, które stanowią koszty pośrednie każdej budowy (§ 1 ust. 1 pkt 4 in fine rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 18 maja 2004 r. w sprawie określenia metod i podstaw sporządzania kosztorysu inwestorskiego, obliczania planowanych kosztów prac projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 130, poz. 1389);
7. b) także § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1129) stanowi, iż w tabelach przedmiaru robót nie uwzględnia się robót tymczasowych;
8. 2) tymczasowy charakter odwodnienia stoi w sprzeczności z pozostawieniem części odwodnienia, pomimo że skarżąca nigdy nie twierdziła, że pozostawiono część odwodnienia, a jedynie że w gruncie istnieją jego pozostałości – co dostrzegł Sąd w innym fragmencie uzasadnienia; nadto sprzecznym z logiką jest jednoczesne przyjęcie przez Sąd, że odwodnienie mogło nie mieć charakteru tymczasowego i że odwodnienia tego nie wykonano;
9. 3) skarżąca nie udowodniła istnienia pozostałości tymczasowego odwodnienia, pomimo że skarżąca wnosiła o przeprowadzenie oględzin nieruchomości, co zostało uznane przez Sąd za nieprzydatne dla rozstrzygnięcia; nadto skarżąca zarzucała nieprzesłuchanie przez organ przedstawiciela generalnego wykonawcy oraz kierownika robót;
10. 4) skarżąca nie przedstawiła pozwoleń, planów i zdjęć wykonania tymczasowego odwodnienia, pomimo że wykonanie tymczasowego odwodnienia nie wymaga ani pozwoleń ani planów; walor dowodowy zdjęć skarżącej byłby dla organu dużo niższy niż walor oględzin; zdjęcia nie pozwalają na ustalenie obszaru i głębokości odwodnienia;
11. 5) argumentacja przedstawiona w zarzucie nr II.2.3. zarzutu skargi stanowi jedynie "przypuszczenia" natomiast ustalenia organu w tym zakresie oparte są na zgromadzonych dokumentach, podczas gdy ustalenie organu, jakoby generalny wykonawca musiał wiedzieć o konieczności wykonania odwodnienia składając skarżącej ofertę, nie wynika z powołanych na tę okoliczność przez organ dokumentów, a stanowi jedynie sprzeczne z chronologią domniemanie;
12. 3. błędne zastosowanie art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez nierozważenie zarzutu nieprzesłuchania przedstawicieli generalnego wykonawcy, kierownika robot, itp. na okoliczność wykonania tymczasowego odwodnienia, pomimo że zarzut ten podważa zgodność z k.p.a. ustalenia organu o niewykonaniu tymczasowego odwodnienia, zaaprobowanego przez Sąd;
13. 4. błędne zastosowanie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ zasadnie oddalił wnioski dowodowe skarżącej z 19 września 2017 r. o przedstawienie przez organ II instancji informacji o m.in. ilości budynków przechowalniczych, w szczególności gazoszczelnych, co do których ARiMR otrzymała wniosek o przyznanie pomocy finansowej, wybudowanych w latach 2011-2013, w powiecie grójeckim i w pozostałych powiatach woj. mazowieckiego, z uwagi na fakt, iż zdaniem Sądu:
14. 1) "brak możliwości porównania oszczędnej i racjonalnie realizowanej inwestycji finansowanej ze środków prywatnych z inwestycją współfinansowaną ze środków publicznych", pomimo że wniosek dotyczył wyłącznie budynków współfinansowanych przez ARiMR – w oparciu o te same przepisy – takich samych jak budynek skarżącej, a ponadto Sąd nie rozważył zarzutu skargi podważającego argumentację organu, jakoby wniosek ten "stanowił przerzucenie ciężaru dowodu na organ";
15. 2) wnioski zmierzały do ustalenia kosztu budowy 1 m2 budowli, pomimo że głównym ich celem było porównanie popytu i podaży na usługę wybudowania takich samych budynków refinansowanych przez organ – w powiecie grójeckim z pozostałymi powiatami woj. mazowieckiego, w celu wykazania, że zachodzi podstawa do weryfikacji kosztorysu powykonawczego przy użyciu cen rynkowych wyższych niż średnie ceny rynkowe, ale mieszczących się w granicy maksymalnych cen rynkowych, według katalogów baz cen, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA i WSA;
16. 3) twierdzenia skarżącej o szczególnej sytuacji na rynku usług budowlanych w pow. grójeckim nie znajdują oparcia w informacji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ dotyczy ona budynków magazynowych klasy 1251 i 1252 PKOB, a inwestycja skarżącej to budynek magazynowy klasy PKOB 1271, pomimo że PKOB ma charakter statystyczny – zaklasyfikowanie chłodni do określonej klasy PKOB nie oznacza, że wzrost popytu na chłodnie zaklasyfikowane jako PKOB 1252 nie spowodował wzrostu cen budowy chłodni zaklasyfikowanych jako PKOB 1271; ponadto Sąd nie rozważył w jakikolwiek sposób zarzutu skargi, iż organ powinien był uwzględnić wniosek strony o zwrócenie się do MWINB o udzielenie analogicznej informacji dla klasy PKOB 1271;
17. 4) koszt robot ziemnych należy oceniać przez pryzmat faktu ich zrealizowania w ciągu kilku dni grudnia 2012 r. i obowiązku dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, pomimo że z akt wynika, że fundamenty były w całości prefabrykowane, a brak jest jakiegokolwiek dowodu stwierdzającego, że czas 6 dni był czasem zbyt krótkim dla wykonania wykopu i zamontowaniu prefabrykowanych elementów; brak jest dowodu stwierdzającego wpływ takiego czasu realizacji tych robót na ich koszt; koszty budowy zostały zdeterminowane konkursem ofert i umową z generalnym wykonawcą zawartą kilka miesięcy wcześniej;
18. 5) organ prawidłowo wskazał, że roboty budowlane mogą być wykonywane przez przedsiębiorców z rożnych stron kraju, pomimo że oferta firmy R. sp. j. z woj. podkarpackiego pominięta przez organ (zarzut nr 5) opiewa na kwotę o 200 000 zł wyższą;
19. 5. błędne zastosowanie art. 3 § 1 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ zasadnie pominął ocenę dowodu – ofertę firmy R. sp. j. na kwotę o 200 000 zł wyższą od oferty generalnego wykonawcy wybranego przez skarżącą i wniosek o dopuszczenie dowodu z pozostałych dwóch ofert pozyskanych przez skarżącą przed realizacją inwestycji, z uwagi na fakt, iż zdaniem Sądu fakt pozyskania ofert nie przesądza o przeprowadzeniu konkursu ofert w warunkach konkurencyjności, pomimo że:
20. a) w latach 2011-2013 nie istniał jeszcze Portal Ogłoszeń ARIMR, który dopiero od 2017 r. stanowi platformę przeprowadzania zapytań ofertowych; nie obowiązywały też jakiekolwiek inne wymagania co do sposobu pozyskiwania ofert;
21. b) w orzecznictwie NSA i WSA pozyskanie ofert w drodze zapytań ofertowych zostało uznane za przeprowadzenie konkursu ofert w warunkach konkurencyjności;
22. c) oferty te zostały ocenione pozytywnie w postępowaniu o zaopiniowanie przez organ I instancji zmiany PDU (a organy w toku niniejszego postępowania nawet nie dołączyły tych akt do akt niniejszego postępowania);
23. d) oferta R. jest jednym z dowodów na rynkowość wykazywanych przez skarżącą kosztów inwestycji i już tylko z tego powodu powinna była zostać przez organy rozważona;
24. e) Sąd administracyjny nie może zastępować organu w wykonaniu obowiązku oceny całości materiału dowodowego, ponieważ oznaczałoby to uzupełnianie braków postępowania dowodowego przez Sąd, a w konsekwencji przekroczenie ustawowej (kontrolnej) roli Sądu administracyjnego;
25. f) oferta firmy R. sp. j. przeczy rozumowaniu organu podzielonemu przez Sąd, jakoby możliwość zlecenia budowy przedsiębiorcom z innych regionów kraju niż powiat grójecki uzasadniała weryfikację kosztorysu powykonawczego wyłącznie przy użyciu średnich cen rynkowych;
26. 6. błędne zastosowanie art. 3 § 1 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 577 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. a także art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że:
27. 1) nie narusza ww. przepisów k.p.a. ustalenie organu, jakoby zakres robót objętych postępowaniem (zrealizowanych w II półroczu 2012 r.) stanowiły roboty ziemne, które nie mają znaczenia dla gazoszczelności, także z uwagi na fakt, iż zdaniem Sądu "wykonanie posadzek, łączenie posadzki z fundamentami, ścianami czy stropem nie stanowi części robot ziemnych", pomimo że:
28. a) z kosztorysu powykonawczego wynika, że wykonane w II półroczu 2012 r. obejmowały nie tylko roboty ziemne, ale także roboty fundamentowe, w tym wykonanie stop fundamentowych wraz z izolacją poliuretanową oraz podwalin prefabrykowanych wraz z izolacją poliuretanową, które to prace mają istotne znaczenie dla gazoszczelności,
29. b) Sąd nie posiada wiadomości specjalnych pozwalających stwierdzić, że roboty fundamentowe, w szczególności łączenie posadzki z fundamentami, nie mają związku z gazoszczelnością budynku, a twierdzenia skarżącej w tym zakresie nie zostały poddane ocenie biegłego ani nawet organu;
30. 2) organ ustalił, że skarżąca w rożnych postępowaniach składała rożne wersje umowy z generalnym wykonawcą, podczas gdy organ ustalił, że regulacja gwarancji w egzemplarzu ww. umowy złożonej w niniejszym postępowaniu jest "identyczna" jak w egzemplarzu ww. umowy złożonym w postępowaniu dotyczącym III etapu realizacji inwestycji, a wątpliwości organu (niezasadne) wzbudzał jedynie brak wzmianki o 10-letniej gwarancji na gazoszczelność w ww. umowie;
31. 3) nie narusza ww. przepisów ocena przez organ Karty gwarancyjnej na gazoszczelność za niewiarygodną z uwagi na jej złożenie przez skarżącą dopiero przed Sądem, pomimo że:
32. a) skarżąca wskazywała na fakt udzielenia jej przez generalnego wykonawcę 10-letniej gwarancji na gazoszczelność już w piśmie w postępowaniu administracyjnym z dnia 3 grudnia 2014 r., co skarżąca podnosiła w skardze do Sądu, a czego Sąd nie rozważył;
33. b) obowiązek współdziałania skarżącej w gromadzeniu dowodów nie może prowadzić do obciążenia skarżącej negatywnymi konsekwencjami pominięcia przez organ informacji z pisma 3 grudnia 2014 r. i w ogóle kwestii gwarancji, a także do pozbawienia skarżącej możliwości udowodnienia faktów za pomocą dokumentów skutecznie złożonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.;
34. 7. błędne zastosowanie art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art 24 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja opiera się na notatce-analizie z dnia 17 lipca 2017 r, sporządzonej przez M. T. i zatwierdzonej przez r. pr. A. T., którzy wydali także notatkę-analizę z dnia 5 maja 2015 r., na której oparto poprzednią decyzję wydaną w niniejszej sprawie, uchyloną przez WSA wyrokiem z dn. 10 czerwca 2016 r., sygn. V SA/Wa 3636/15, pomimo że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji przy udziale tych samych urzędników, którzy brali udział w rozstrzygnięciu tej samej sprawy wcześniejszą decyzją administracyjną uchyloną następnie przez WSA, narusza art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.;
35. 8. błędne zastosowanie art 3 § 1 w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art 77 § 1 w zw. z art 7 w zw. z art. 8 § 1 i art 9 k.p.a. oraz art 134 § 1 w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że nie narusza ww. przepisów k.p.a. ustalenie organu, jakoby modyfikowanie kosztorysu powykonawczego przez generalnego wykonawcę na wezwanie organu z jednoczesnym utrzymaniem niezmienionego wyniku końcowego, pozbawiało go wiarygodności, pomimo że Sąd pominął argument podnoszony przez skarżącą i znajdujący oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż budowa inwestycji była realizowana w trybie zleconym, przez generalnego wykonawcę, na podstawie jednej oferty (pozytywnie zaopiniowanej przez organ I instancji) i jednej umowy, z którego to faktu wynika, że skarżąca, dostosowując kosztorys do wezwań organu nie mogła zmieniać wyniku końcowego, ponieważ taki kosztorys nie odpowiadałby cenie ryczałtowej ustalonej w umowie, która zgodnie z art 632 § 1 k.c. nie podlega obniżeniu.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu – protokołu kontroli ex-post wykonanej przez Służbę Kontrolującą Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Warszawie z dnia 20 listopada 2017 r., na okoliczność zasadności zarzutów nr 1 i 2 skargi kasacyjnej

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w części, tj. w części w jakiej odmówiono przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 484 948,21 zł, bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, według norm przepisanych a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ wniósł ponadto o oddalenie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o dopuszczenie dowodu.

W pismach procesowych z 6 i 12 kwietnia 2023 r. skarżąca podtrzymała skargę kasacyjną i podniosła dodatkowe argumenty na jej uzasadnienie oraz przywołała orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie twierdzeń i wniosków zawartych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że sprawa ta była już przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt. V SA/Wa 292/14, w którym stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR z 26 listopada 2013 r. w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w częściach przyznających pomoc finansową oraz uchylono zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z 26 listopada 2013 r. w pozostałym zakresie.

Po tym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. Prezes ARiMR decyzją z 29 czerwca 2015 r., uchylił w części zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy na pokrycie części niekwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania i przyznał w zaskarżonej części pomoc na część kwalifikowanych kosztów inwestycji za II półrocze 2012 r. ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 565.051,79 zł (w tym pomoc ze środków UE – 376.701,19 zł) oraz odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 484.948,21 zł.

Wyrokiem z 10 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 3636/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 29 czerwca 2015 r.

Sąd wskazał, że organ odwoławczy uchylił się od przyjęcia do materiału dowodowego karty gwarancyjnej na roboty budowlane wykonane na podstawie zawartej umowy z 25 września 2012 r., nie dokonał oceny tego dowodu jak też nie wyjaśnił w uzasadnieniu, dlaczego organy obu instancji przyjęły, że nie jest kosztem kwalifikowanym inwestycji część jej ceny wynikająca z ponadstandardowej gwarancji, a taką niewątpliwie jest gwarancja na okres 120 miesięcy na gazoszczelność komór.

Wskazał, że nieprawidłowe jest przyjęcie przez organ do weryfikacji kosztorysu jedynie cen wynikających z katalogów Sekocenbud czy Intercenbud. Sąd wskazał również, że organ nie wyjaśnił należycie zagadnienia konieczności wykonania i cen robót tymczasowych, w tym konieczności zastosowania wykopów i igłofiltrów, a w konsekwencji wliczenia tych kosztów do kosztów stałych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacja Rolnictwa 30 listopada 2017 r. wydał decyzję nr 86/17 będącą przedmiotem obecnego postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej z 24 września 2013 r. oraz uwzględniając wskazania zawarte w wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie, Prezes ARiMR uchylił w części decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 10 września 2013, nr 9007/6750/85/13, i przyznał w zaskarżonej części pomoc na część kwalifikowanych kosztów inwestycji za II półrocze 2012 r. ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 565.051,79 zł (w tym pomoc ze środków UE – 376 701,19 zł) oraz odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 484 948,21 zł, stwierdzającą, że łączna udzielona pomoc wynosi 6 763 615,34 zł.

Tym samym będący obecnie przedmiotem skargi kasacyjnej wyrok wydany został w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną.

Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Powyższe okoliczności miały bezpośredni wpływ na zakres kontroli zaskarżonego postanowienia dokonanej przez Sąd I instancji, bowiem związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę zobowiązany był przede wszystkim zbadać, czy organ zastosował się do oceny prawnej zawartej we wcześniejszym prawomocnym wyroku w tej sprawie.

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności), natomiast niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – tak: A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153. Stawiając zarzuty, Sądowi I instancji, który oddalił skargę na rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, kasator winien w podstawie skargi kasacyjnej precyzyjnie wskazać naruszone przepisy czy to materialne, czy procesowe i powiązać je z przepisem art. 153 p.p.s.a. Skoro kasator nie zarzucił w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji naruszenia art. 153 p.p.s.a., to podniesione zarzuty nie poddają się kontroli kasacyjnej.

Tymczasem autor skargi kasacyjnej sformułował cały szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania (punkty od 1 do 6 petitum skargi kasacyjnej) w zakresie karty gwarancyjnej na roboty budowlane, zastosowania cen wynikających z katalogów Sekocenbud czy Intercenbud, zagadnienia konieczności wykonania i cen robót tymczasowych, w tym konieczności zastosowania wykopów i igłofiltrów, a w konsekwencji wliczenia tych kosztów do kosztów stałych, będących przedmiotem oceny i zaleceń w prawomocnym wyroku z 10 czerwca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3636/15, bez powiązania ich z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Tak postawione zarzuty, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3636/15 wskazano jakie istotne okoliczności należy wyjaśnić. Z obecnie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji wynika, że organy sprostały wykonaniu wytycznych z poprzednich orzeczeń WSA.

Natomiast nie formułując w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie można ponownie podnosić tych samych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym przepisów k.p.a. dotyczących karty gwarancyjnej na roboty budowlane, zastosowania cen wynikających z katalogów Sekocenbud czy Intercenbud, zagadnienia konieczności wykonania i cen robót tymczasowych, w tym konieczności zastosowania wykopów i igłofiltrów, a w konsekwencji wliczenia tych kosztów do kosztów stałych. W konsekwencji ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy bowiem jedynie sytuacji, gdy ten sam pracownik bierze udział w wydaniu decyzji w postępowaniu odwoławczym, nadzwyczajnym bądź zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide: wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 268/15, z 10 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1117/15, z 29 października 2015 r. sygn. akt II OSK 466/14, z 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2922/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

A zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma przeszkód prawnych, aby w wydaniu decyzji Prezesa ARiMR z dnia 30 listopada 2017 r. uczestniczyli ci sami pracownicy, którzy brali udział w postępowaniu po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2016 r. decyzji Prezesa ARiMR z dnia 29 czerwca 2015 r.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w punkcie 8 petitum skargi kasacyjnej, w którym jej autor nie zgada się z oceną w zakresie modyfikacji kosztorysu powykonawczego, wskazać należy, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał natomiast, jaki istotny wpływ na wynik postępowania mogła mieć sporna ocena odnosząca się do kosztorysu powykonawczego.

Natomiast odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci protokołu kontroli ex-post wykonanej przez Służbę Kontrolującą Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Warszawie z 20 listopada 2017 r., należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia takiego dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy.

Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne, jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.