Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 31 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 142/16 po rozpoznaniu skargi P. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (Zakład, ZUS) z [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2015 r. nr [...] w zakresie odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2015 r. nr [...] w zakresie odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników;
- 2. oddalił skargę w pozostałej części;
- 3. przyznał i nakazał wypłacić adwokat K. T. kwotę 295,20 zł obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan faktyczny podał, że decyzją z [...] grudnia 2015 r. Zakład utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek wraz z odsetkami od tych składek. Rozstrzygnięcie to objęło składki na:
- 1. ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących płatnikami tych składek;
- 2. składki na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników, w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników oraz przez płatnika tych składek; na ubezpieczenie zdrowotne za zatrudnionych pracowników; na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części finansowanej przez płatnika tych składek oraz odsetki za zwłokę finansowane przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników.
Zakład ustalił, że wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r. P. F. wystąpił o umorzenie należności tytułu składek za okres marzec 2009 – sierpień 2012, wskazując na problemy finansowe rodziny, wynikające z załamania rynku pracy w dziedzinie usług budowlanych, do którego doszło w latach 2009 - 2012.
Zakład wskazał, że na gruncie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 83b ust. 1 i art. 123 (j.t. Dz.U.2015.121 ze zm.), dalej "u.s.u.s." oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz.U.2003.141.1365), dalej "rozporządzenie wykonawcze", brak jest możliwości umarzania zaległych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników niebędących jednocześnie płatnikami składek, jak również zaległych składek za ubezpieczonych pracowników. Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s., który to przepis reguluje możliwość umorzenia należności z tytułu składek.
Natomiast z przepisów rozporządzenia wykonawczego wynika, że nie ma ono zastosowania do należności z tytułu składek za ubezpieczonych pracowników, bowiem dotyczy jedynie należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli należności z tytułu składek na własne ubezpieczenia osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą. Tym samym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a oraz art. 83b ust. 1 u.s.u.s ZUS odmówił wszczęcia postępowania.
W skardze na tą decyzję P. F. wskazał, że opłacenie zaległych należności pozbawiłoby go oraz jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zdaniem skarżącego, w jego sprawie wystąpiła przesłanka umorzenia zaległych należności, określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Z tego względu wniósł on o ponowne rozpatrzenie złożonego wniosku.
W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu zasadnie organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez zatrudnionych przez skarżącego pracowników. Z porównania art. 30 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. wynika jednoznacznie, że ustawodawca wyłączył spod możliwości zastosowania instytucji umorzenia składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez pracowników. Wprost ustawodawca stanowi o dopuszczalności umorzenia jedynie składek ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami. Potwierdza to treść § 2 pkt 1 i 3 oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego. Skoro zatem skarżący swoim wnioskiem o umorzenie objął wszystkie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i fundusze, w tym składki finansowane przez samym pracowników, to w świetle analizowanych przepisów zaistniała inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia tej części składek, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a.
W ocenie Sądu natomiast, wbrew treści zaskarżonej decyzji, nie ma przeszkód prawnych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie umorzenia odsetek od nieuregulowanych składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez pracowników. Niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi bowiem przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów z tytułu składek. Stosownie bowiem do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. W przepisie tym ustawodawca posłużył się terminem "należności" (w liczbie mnogiej), a nie "należność", co oznacza, że wszystkie elementy, takie jak: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, są należnościami z tytułu składek.
Przewidziany w art. 30 u.s.u.s. wyjątek od dopuszczalności umorzenia należności jest ściśle określony i nie obejmuje on umorzenia składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Ustawodawca nie wyłącza więc dopuszczalności rozważania przez organy orzekające zastosowania art. 28 u.s.u.s. wobec pozostałych elementów składających się na ustawowo zdefiniowane pojęcie "należności z tytułu składek".
Zdaniem Sądu, zważywszy na powyższe rozważania niezasadnie ZUS odmówił merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie umorzenia odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych.
Zakład złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części pkt 1, tj. uchylającej zaskarżoną decyzję Zakładu w części utrzymującej w mocy decyzję Zakładu z [...] października 2015 r. w zakresie odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z [...] października 2015 r. w zakresie odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników. Wyrokowi zarzucił:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, t.j. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że mogą one dotyczyć należności z tytułu składek, (w tym odsetek) za zatrudnionych pracowników;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, t.j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2015 r. i mylne przyjęcie, że ZUS przy wydawaniu decyzji naruszył art. 30 u.s.u.s., pomimo że postępowanie administracyjne dotyczące wniosku nie było obciążone żadną wadą, zaś organ przeprowadził postępowanie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w części dotyczącej odsetek za należności za zatrudnionych pracowników w oparciu o inną podstawę prawną.
W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi; zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Zakład m.in. podniósł, że o ile w uchylonej decyzji z [...] grudnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2015 r. w podstawie odmowy wszczęcia postępowania, na podstawie art. 30 u.s.u.s. ZUS wskazałby odsetki od składek na ubezpieczenia w części finansowanej przez pracowników, to rozważania zawarte przez WSA w uzasadnieniu wyroku, miałyby zastosowanie. Zakład nie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia odsetek finansowanych przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników na podstawie art. 30 u.s.u.s., lecz podał inną podstawę prawną, tj. art. 28 ust. 3 a tej ustawy. Ta zaś podstawa nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania o umorzenie jakichkolwiek należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników, w tym także odsetek.
W ocenie autora skargi kasacyjnej wszystkie te ww. okoliczności zostały przez WSA pominięte. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek.
Dodatkowo Zakład wskazał, że w decyzji z [...] października 2015 r. nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji ZUS z [...] grudnia 2015 r. nr [...] będących przedmiotem rozpoznania WSA w Łodzi w postępowaniu toczącym się pod sygn. akt III SA/Łd 120/16 i zakończonym wyrokiem z 31 marca 2016 r. oddalającym skargę wnioskodawcy P. F., Zakład uczynił przedmiotem postępowania również odsetki od zaległości na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez zatrudnionych przez skarżącego pracowników.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. 2017.1369 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.
Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Strona skarżąca podniosła zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., a które to zmierzają do podważenia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników.
W ocenie organu Sąd I instancji w sposób nieuprawniony uchylił zaskarżone decyzje we wskazanym zakresie. Zakład twierdzi bowiem, że odmowa wszczęcia postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 u.s.u.s. dotyczyła wyłącznie składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych pracowników, niebędących płatnikami tych składek. W zakresie odsetek od tych składek było natomiast prowadzone odrębne postępowanie, którego wynik zawarto w decyzji z [...] października 2015 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] grudnia 2015 r. Skarżący kwestionuje ponadto stanowisko Sądu twierdząc, że prowadzenie postępowania w zakresie umorzenia odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. jest niemożliwe, ponieważ przepis ten dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek.
Odniesienie się do powyższych kwestii wymaga przywołania przepisów regulujących zasady umarzania należności z tytułu składek. Istotne przy tym jest, że za "należności z tytułu składek" uważa się składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.).
Stosownie do art. 28 ust. 2, 3 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Z kolei całkowita nieściągalność zachodzi w okolicznościach wymienionych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. W sytuacji gdy sprawa dotyczy również należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem tych składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności, organ ma możliwość umorzenia tych należności także w innych uzasadnionych przypadkach. (art. 28 ust. 3 a u.s.u.s.). Na te uzasadnione przypadki wskazuje § 3 rozporządzenia wykonawczego. Są nimi w szczególności sytuacje gdy:
- 1. opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2. w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Powołanych regulacji nie stosuje się natomiast do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek (art. 30 u.s.u.s.).
Z powyższych regulacji wynika, że podstawy prawne umorzenia należności składkowych mogą być różne w zależności od tego czy wniosek o umorzenie składa osoba będąca płatnikiem składek wyłącznie za siebie czy osoba zatrudniająca pracowników, tj. będąca płatnikiem zarówno za siebie jak i za zatrudnionych pracowników oraz od rodzaju należności z tytułu składek, których dotyczy wniosek.
Podsumowując, art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. jest podstawą do wydania decyzji obejmującej składki i odsetki za osobę prowadząca działalność gospodarczą, składki i odsetki za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika oraz odsetki za zwłokę od składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Z kolei art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia wykonawczego, jest podstawą do wydania decyzji obejmującej składki i odsetki za osobę prowadząca działalność gospodarczą. Powyższe oznacza możliwość prowadzenia postępowania o umorzenie odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.
Należy stwierdzić, że zarówno Sąd pierwszej instancji jak i skarżący Zakład tożsamo interpretują powyższe przepisy. W sprawie poza sporem jest kwestia dotycząca tego w stosunku do jakich należności z tytułu składek istnieje możliwość prowadzenia postępowania o umorzenie. Organ wyraźnie akceptuje stanowisko, że przedmiotowe postępowanie może być prowadzone w stosunku do odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.
Wbrew jednak twierdzeniem Zakładu zawartym w skardze kasacyjnej, z sentencji decyzji nie wynika, że odmowa wszczęcia postępowania, na podstawie art. 30 u.s.u.s. dotyczy wyłącznie składek. Odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 30 u.s.u.s. organ użył bowiem terminu "należności z tytułu składek", który jak wyżej wyjaśniono obejmuje, obok składek na ubezpieczenie, m.in. również odsetki. Dopiero w skardze kasacyjnej Zakład wyjaśnił, że stosunku do odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek prowadził odrębne postępowanie. Wyjaśnienie te należy uznać za spóźnione i nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest stanowisko organu administracji publicznej wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu, a nie później. Informacja ta nie została zawarta chociażby w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która w omawianym zakresie zawiera jedynie przywołanie treści art. 30 u.s.u.s.
Uzasadnienie prawne decyzji nie może natomiast ograniczać się do zacytowania treści przepisów. Wymaga podkreślenia, że Sąd nie może domyślać się intencji organu rozpoznającego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek oraz jaki stan faktyczny mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Nie może domyślać się motywów zaskarżonej decyzji, ani ustalać ich w postępowaniu sądowym.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwestionował rozstrzygnięcia ZUS w zaskarżonym zakresie.
Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie zakwestionował rozstrzygnięć ZUS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie odsetek za zwłokę finansowanych przez płatnika składek, należnych od nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika, że Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. m.in. art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
Z tych względów należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione. Sąd pierwszej instancji nie naruszył bowiem art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 1 rozporządzenia wykonawczego.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, których zasadniczym celem jest wykazanie, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił prawidłowość ustaleń stanu faktycznego przedstawionych w zaskarżonej decyzji – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny zaskarżonego wyroku, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej przepisy takie nie zostały jednak powołane. W takiej sytuacji trudno wymagać wykazania jaki wpływ miało naruszenie niepowołanych przepisów na wynik sprawy. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jest nieuzasadniony.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
- s. Zofia Borowicz s. Cezary Pryca s. Sylwester Miziołek