Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 352/20 po rozpoznaniu skargi [A.] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Zarządu Województwa Ś. Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu pn. "Sokoli wzrok - badamy dzieci z klas pierwszych SP w województwie ś. postanowił w pkt 1) odrzucić skargę, w pkt 2) zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
[A.] Sp. z o.o. (w miejsce której wstąpiła skarżąca Spółka) złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. Projekt ten uzyskał pozytywną ocenę formalną i merytoryczną, a konsekwencją takiej oceny było zawarcie umowy o dofinansowanie projektu w dniu 17 lutego 2020r.
Skarżąca Spółka [A.] złożyła skargę na uchwałę Zarządu Województwa Ś. Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie rozwiązania ww. umowy o dofinansowanie projektu. Uchwałę wydano na podstawie art. 41 ust. 1 i ust.
2. pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 512 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 i 52a ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 818) i § 33 ust. 1 pkt 2 i 7 Umowy.
Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Jednocześnie wyjaśnił, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) z uwagi na to, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na to, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Sąd I instancji podniósł, że postępowanie dotyczące uzyskania dofinansowania dla realizacji określonego projektu dzieli się na dwa etapy. Pierwszy etap – administracyjny, zostaje wszczęty poprzez złożenie wniosku o przyznanie pomocy, a jego finalizacją jest pozytywne lub odmowne rozstrzygnięcie organu w tym zakresie. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku wnioskodawca może zawrzeć umowę o dofinansowanie. Podpisanie takiej umowy powoduje definitywne zamknięcie etapu postępowania administracyjnego, w którym służyła skarga do sądu administracyjnego i otwiera drugi etap – cywilnoprawny. Umowa o dofinansowanie realizacji projektu ma bowiem charakter cywilny i zgodnie z obowiązującą zasadą swobody umów strony zawierające umowę mogą ją podpisać na ustalonych warunkach, bądź też od takiego podpisania odstąpić (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 856/12).
Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest w istocie oświadczenie woli o rozwiązaniu umowy cywilnoprawnej, zakomunikowane poprzez wydanie uchwały z dnia [...] lipca 2020r. przez Zarząd Województwa Ś. Uchwała o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie realizacji projektu jest jednostronną czynnością prawną organu kolegialnego – Zarządu, zawierającą oświadczenie woli tego organu, wywołujące skutki o charakterze cywilnoprawnym. Nie jest to bowiem czynność realizowana w ramach władczych kompetencji organu, a więc czynność z zakresu administracji publicznej, czy też czynność nadzorcza nad działalnością organów samorządu terytorialnego. W związku z powyższym nie można też przypisać jej cech innej czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zatem przedmiotowa sprawa, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej i jako taka nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zaskarżona uchwała jest aktem cywilnoprawnym, a adresowana jest do konkretnego podmiotu – strony umowy zawartej przez równorzędne strony, kreującej zobowiązanie o charakterze cywilnoprawnym. Z tego więc względu brak jest podstaw do przyjęcia, że zagadnienie związane z rozwiązaniem umowy o dofinansowanie ma charakter sprawy administracyjnej.
Skargę kasacyjną na postanowienie WSA w Kielcach z dnia 27 października 2020 r. złożyła [A.] Sp. z o.o. w W. Wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:
- 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi, której przedmiotem jest dokonanie przez Zarząd Województwa Ś. negatywnej oceny projektu, podczas gdy w świetle art. 61 w zw. z art. 52a u.z.p.p.r. prawidłowość takiej oceny podlega kontroli sądowoadministracyjnej, a tym samym uzasadnia dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka wskazała, że za uznaniem dopuszczalności drogi sądowo-administracyjnej w sprawie przemawiają względy ustrojowe. Pozbawienie skarżącej prawa do sądowej weryfikacji oceny projektu nie znajduje uzasadnienia w ugruntowanej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wyrażonej w art. 78 Konstytucji zasadzie dwuinstancyjności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a z postawionych w niej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę [A.] Sp. z o.o. w Warszawie na uchwałę Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu pn. "Sokoli wzrok - badamy dzieci z klas pierwszych SP w województwie ś." uznając się za niewłaściwy do rozstrzygania sporu w tej sprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę na uchwałę Zarządu Województwa z dnia [...] lipca 2020 r. odpowiada prawu.
Kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych skargą kasacyjną poddane zostało postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takim szczególnym aktem prawnym, w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a., przewidującym sądowoadministracyjną kontrolę wydawanych na jego podstawie rozstrzygnięć jest między innymi znajdująca zastosowanie w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 818).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). Stosownie do ust. 2 tego artykułu skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, a w przypadku, o którym mowa w art. 54 ust. 3 - w terminie 14 dni od dnia upływu terminu na uzupełnienie protestu lub poprawienie w nim oczywistych omyłek, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga podlega wpisowi stałemu.
Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że jedyną podstawą dającą uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Na mocy tej regulacji skarga taka przysługuje zatem w sytuacji nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, tj. gdy wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania. Oznacza to, że możliwe jest jedynie zaskarżenie do sądu informacji wydanych na skutek oceny protestu. Protest zaś może być wniesiony w przypadku negatywnej oceny projektu wybieranego w trybie konkursowym (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której:
- 1) projekt nie uzyskał wymaganej liczby punktów lub nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny;
- 2) projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania.
W zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniu Sąd I instancji uznał, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a., ze względu na charakter zaskarżonej czynności. Sąd I instancji, wyraził pogląd, że uchwała Zarządu Województwa Ś. o na którą została złożona skarga, stanowiła oświadczenie woli o rozwiązaniu umowy cywilnoprawnej. Uchwała o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie realizacji projektu jest jednostronną czynnością prawną organu kolegialnego – Zarządu, zawierającą oświadczenie woli tego organu, wywołujące skutki o charakterze cywilnoprawnym. Nie jest to bowiem czynność realizowana w ramach władczych kompetencji organu, a więc czynność z zakresu administracji publicznej, czy też czynność nadzorcza nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała jest aktem cywilnoprawnym, a adresowana jest do konkretnego podmiotu – strony umowy zawartej przez równorzędne strony, kreującej zobowiązanie o charakterze cywilnoprawnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie podstawy prawnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie mógł stanowić art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ponieważ zaskarżona uchwała nie jest aktem rozstrzygającym o prawach strony w żadnym z wymienionych w tym artykule przypadków. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego mogą być wyłącznie wskazane w tym przepisie rodzaje rozstrzygnięć, zaś skarżąca żadnej z takich czynności nie zaskarżyła odrzuconym środkiem procesowym, gdyż przedmiotem jej skargi była uchwała o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie realizacji projektu.
Analiza przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie pozostawia wątpliwości, że procedura przyznania dofinansowania przebiega dwuetapowo tj. administracyjno – cywilnie. Sądy administracyjne są właściwe na etapie poprzedzającym przyznanie dofinansowania projektu (wniosku), sądy powszechne właściwe są natomiast na etapie zawarcia i wykonania umowy o dofinansowanie projektu. Rolą sądu administracyjnego, z woli ustawodawcy, jest więc ustalenie, czy dany projekt na władczym etapie postępowania konkursowego nie został oceniony w sposób naruszający prawo, co wynika z treści art. 61 ust. 8 pkt 1-3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawierającego katalog sposobów rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.
Tym samym, po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i po ostatecznym rozpatrzeniu danego projektu, prowadzącym bądź nie, do zawarcia umowy o dofinansowanie, rozpoczyna się etap, na którym zasadniczą rolę odgrywa w razie sporu sąd cywilny.
Podstawą dofinansowania projektu stanowi, co do zasady, umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu zawarta przez beneficjenta z instytucją zarządzającą lub instytucją wdrażającą, co wynika z art. 52 ustawy wdrożeniowej. Z kolei jak stanowi art. 52a ustawy wdrożeniowej umowa o dofinansowanie projektu oraz decyzja o dofinansowaniu projektu mogą zostać zmienione, w przypadku gdy zmiany nie wpływają na spełnianie kryteriów wyboru projektu w sposób, który skutkowałby negatywną oceną tego projektu.
Należy zauważyć, że umowa cywilnoprawna jest aktem indywidualnym. Przez jej zawarcie następuje konkretyzacja (wybór) kontrahenta oraz określenie praw i obowiązków stron. Wskazanie na umowę jako na podstawę udzielenia pomocy, zawiera zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia roszczeń wynikających z takiego zgodnego oświadczenia woli stron. Ewentualne roszczenia wynikające z umowy podlegają bowiem dochodzeniu przed sądem powszechnym, na drodze postępowania cywilnego.
Na cywilnoprawny charakter postępowania dotyczącego udzielenia dofinansowania (drugiego etapu) wskazują również orzeczenia NSA – wyrok z dnia 13 maja 2015 r., sygn. Akt II GSK 653/15; wyrok z 8 czerwca 2006 r. sygn.akt II GSK 63/06, z 10 lutego 2010 r. sygn.akt II GSK 86/10, postanowienie z 20 grudnia 2007 sygn.akt II GSK 267/07, z 18 października 2007 r. sygn.akt II GSK 199/07, z 13 października 2009 r. sygn.akt II GSK 844/09) oraz postanowienie Sądu Najwyższego z 21 marca 2013 r. sygn.akt III CZP 9/13.
Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że przedmiotowa sprawa nie stanowi sprawy administracyjnej, gdyż zaskarżona uchwała nie jest przejawem działalności organu administracji publicznej i tym samym nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego.
Zatem za niezasadny należało uznać zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 w zw. z art. 52a ustawy wdrożeniowej.
Ponadto z powyższych wywodów dotyczących kognicji sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych jednoznacznie wynika, że postawione również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa – wskazanych w niej artykułów Konstytucji– nie miały miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał się za niewłaściwy do rozstrzygania niniejszej sprawy. Tym samym, prawo skarżącej do sądu nie zostało naruszone.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśnić wypada, że nie może być on uwzględniony, albowiem w przepisach p.p.s.a. nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku