Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1/15, oddalił skargę M. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił M. K. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.
Organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniach [...] lipca 2013 r. kontroli gospodarstwa strony stwierdzono szereg nieprawidłowości. Na działkach rolnych A, B, C i D stwierdzono użytkowanie rolnicze na powierzchni mniejszej niż zgłoszona we wniosku (kod DR 13+) oraz prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą kulturą rolną (kod E6), a także powiększenie zasięgu pola zagospodarowania (kod DR 52). Na działkach rolnych A i C stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności (kod DR 51), materiał szkółkarski niespełniający wymagań (kod E2) oraz nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (kod E7). Na działce C stwierdzono także zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania (kod DR 53).
Natomiast na działkach B i D stwierdzono brak uprawy zadeklarowanej rośliny (proso), za to stwierdzono ugór czarny i tym samym zastosowano kod DR 7. Ponadto działka D znajdowała się na niezadeklarowanych we wniosku działkach ewidencyjnych (kod DR 50).
Decyzją z dnia 5 listopada 2014 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie kontroli zasadnie stwierdzono niezachowanie wymogu minimalnej obsady drzewek jabłoni (125 sztuk na 1 ha powierzchni). Znacząca część kontrolowanych drzewek nie spełniała wymogów – były to jabłonki martwe, z częściowo martwym i suchym pędem, albo żywe ale o wysokości poniżej 80 cm i średnicy pnia maksymalnie 8 mm. Na działce A stwierdzono 969 sztuk drzewek martwych, a na działce C 177 sztuk. Na działkach A i C był wysoki stopień zachwaszczenia pomiędzy sadzonkami, co wynika z braku odpowiednich zabiegów agrotechnicznych. Producent rolny nie wnosił umotywowanych zastrzeżeń do protokołu pokontrolnego.
Organ podkreślił, że istotny walor dowodowy mają ustalenia z kontroli gospodarstwa, a obowiązek utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej dotyczy całego roku kalendarzowego. W dniu kontroli stwierdzono na działkach B i D ugór czarny, a nie zadeklarowane proso. Ponadto Dyrektor Oddziału wyjaśnił, że płatności przyznaje się do działek deklarowanych we wniosku, a w przedmiotowej sprawie działka rolna D znajdowała się częściowo na niezadeklarowanych we wniosku działkach ewidencyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję.
Zdaniem Sądu I instancji, ustalenia kontrolne i pokontrolne obu instancji były prawidłowe, co skutkowało zasadną odmową przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok. Organy dopuściły jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym dokumenty urzędowe. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonały oceny okoliczności faktycznych. Organ nie pominął wyjaśnień strony, ani przedkładanych w toku postępowania dokumentów, ale dokonał ich oceny w sposób odmienny od strony.
Sąd podkreślił, że obowiązek utrzymania działek w odpowiedniej kulturze rolnej dotyczy całego danego roku kalendarzowego, a nie tylko wybranych miesięcy. Ewentualne uzupełnienie nasadzeń, czy też przedstawienie dokumentów wskazujących na wykonanie powyższego, nie może mieć wpływu na wynik przeprowadzonej kontroli. Istotne bowiem w sprawie jest to, że w dniu kontroli na spornych działkach stwierdzono nieprawidłowości skutkujące odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowych z tytułu realizacji wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe. Podczas kontroli inspektorzy stwierdzili, że brak jest na omawianych działkach rolnych minimalnej obsady drzew, co nie zostało przez producenta w skuteczny sposób zakwestionowane. Nieponoszenie przez niego winy (częściowo zwierzęta uszkodziły drzewka), czy też wykonanie przez producenta działań naprawczych (zakupienie w najbliższym czasie sadzonek drzewek i obsadzenie nimi działek rolnych) też nie miało wpływu na ustalenia kontrolne.
Zdaniem Sądu, ustalenia dotyczące obumarłych drzewek czy silnego zachwaszczenia istniejącego w dacie kontroli znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, w tym również materiale fotograficznym. Sąd I instancji wskazał, że na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie wpływa wynik kontroli dokonanej przez jednostkę certyfikującą. Dokumenty tego rodzaju nie są bowiem wiążące dla organów ARiMR w sprawach o przyznanie płatności rolnych, gdyż decydują w tym zakresie wyłącznie wyniki bezpośredniej kontroli rzeczywistego stanu produkcji rolnej, wykonywanej przez uprawnionych kontrolerów w danym gospodarstwie (na miejscu).
W ocenie WSA, organ nie naruszył zasad postępowania dowodowego określonych w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrzony został w sposób wyczerpujący cały zgromadzony materiał dowodowy. Do poszczególnych dowodów organ odniósł się w zaskarżonej decyzji. Inna ocena wyjaśnień skarżącego dokonana przez organ nie oznacza ich pominięcia. Zdaniem Sadu I instancji Organ w motywach zaskarżonej decyzji szczegółowo i logicznie przedstawił przesłanki, którymi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł, a także przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyjaśnił również podstawę prawną decyzji.
Powyższe dotyczy także pozostałych działek: B/B1 i D/D1, na których producent zobowiązał się do uprawy prosa. W związku ze stwierdzeniem przez inspektora, że na tych działkach krótko przed datą kontroli oraz w dniu samej kontroli dokonano zabiegu talerzowania oraz rozsypano ziarna prosa, organ zwrócił się o pomoc, wykonując fotografię terenu i uzyskawszy odpowiedź, zakwalifikował zastany na miejscu stan jako ugór czarny. Zdaniem Sądu, strona nie podważyła skutecznie tych ustaleń. Skarżący nie wywiązał się z podjętych zobowiązań na zadeklarowanych do uprawy prosa działkach rolnych. Składając w maju 2013 r. przedmiotowy wniosek o płatności rolnośrodowiskowe na 2013 rok, w lipcu tego samego roku na zadeklarowanych do uprawy prosa działkach inspektor kontrolujący winien odnotować uprawę prosa w plonie głównym, aby można było przyznać w tym zakresie żądaną płatność. Rozsypane ziarna na tychże działkach w dacie kontroli nie mogły więc świadczyć o realizacji zobowiązania uprawy prosa przez skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, skarżąc go w całości, wywiódł M. K. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepowołaniu i niewyjaśnieniu przepisów regulujących przyznawanie płatności rolnośrodowiskowych na 2013 rok w zakresie upraw sadowniczych – jabłoni, co powoduje, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie pozwala na weryfikację powodów, dla których Sąd I instancji przyjął, że oceniana decyzja odpowiada prawu materialnemu i nie narusza przepisów postępowania;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepowołaniu i nieprzeanalizowaniu przepisów regulujących kontrolę rolnośrodowiskową gospodarstwa rolnego skarżącego na miejscu, co powoduje, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie pozwala na weryfikację powodów, dla których Sąd I instancji przyjął, że podjęte przez kontrolerów czynności i sporządzony przez nich protokół kontrolny odpowiada prawu materialnemu i nie narusza przepisów postępowania;
- 3. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 5 listopada 2014 r. pomimo naruszenia przez organ administracyjny art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., na skutek niewyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego i niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a to w szczególności w następstwie niezwrócenia się do biegłego z zakresu sadownictwa o wydanie opinii sprawie, w sytuacji gdy dowód z opinii biegłego rozstrzygnąłby jednoznacznie zaistniałe w sprawie wątpliwości i pozwoliłby wyjaśnić, jaki był rzeczywisty stan nasadzeń, jaki charakter miały stwierdzone nieprawidłowości oraz jaki wpływ na ustalenia kontrolne miały błędy inspektorów w zakresie pomiarów wysokości drzew – jabłoni;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] listopada 2014 r. pomimo naruszenia przez organ administracyjny art. 80 k.p.a. w ten sposób, iż organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji błędnie przyjął za udowodnioną okoliczność, iż:
- - materiał szkółkarski – jabłonie nie spełnia wymagań uprawniających do zaliczenia do obliczania obsady oraz że na działkach rolnych A i C nie utrzymano minimalnej dopuszczalnej obsady drzew, w sytuacji gdy z całości zgromadzonego materiału dowodowego (protokołu kontroli gospodarstwa rolnego skarżącego, załączonych do niego fotografii) wynika, że materiał szkółkarski spełniał stosowne wymagania w znacznie większym rozmiarze niż ustalono, a część roślin nie spełniała wymogów tylko czasowo, co w konsekwencji powinno prowadzić do innych ustaleń;
- - na działkach rolnych B/B1, D i D1 nie stwierdzono zadeklarowanej uprawy roślin (prosa), lecz ugór czarny, w sytuacji gdy z całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (fotografii, protokołu kontroli gospodarstwa przez [...] Sp. z o.o. i dziennika gospodarstwa rolnego) wynika, że pole było obsiane ziarnami prosa w odpowiednim terminie, zgodnie z wymaganiami prawidłowej kultury rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, co w konsekwencji powinno prowadzić do innych ustaleń.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.
Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych uznając, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.
W sprawie niniejszej oparcie skargi kasacyjnej na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuca naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, i 84 § 1 k.p.a.
Podniesione uchybienia proceduralne w istocie sprowadzają się do nieprawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z powodu błędnej weryfikacji raportu z kontroli, nieuwzględnienia pozostałych dowodów, w tym fotografii, protokołu kontroli gospodarstwa przez jednostkę certyfikującą, dziennika gospodarstwa oraz nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu sadownictwa, która zdaniem skarżącego pozwoliłaby wyjaśnić jaki był rzeczywisty stan nasadzeń drzew owocowych - jabłoni i jaki charakter miały stwierdzone przez organ nieprawidłowości.
Skarżący zarzuca, że wadliwie i pobieżnie przeprowadzone, wskutek powyższych uchybień postępowanie przed organami Agencji, zaakceptowane przez Sąd I instancji, skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków i zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych oraz wydaniem merytorycznie błędnych decyzji.
Takie działanie autor skargi kasacyjnej uznał za niezgodne z zasadami dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania materiału w sposób wyczerpujący i dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzuca nieprawidłowe dokonanie przez Sąd I instancji kontroli legalności działania organów wskutek naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zdaniem strony, Sąd I instancji nie powołał, ani też nie wyjaśnił treści przepisów regulujących przyznawanie płatności rolnośrodowiskowych na 2013 rok w zakresie upraw sadowniczych – jabłoni. Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a skarżący uzasadnia brakiem powołania przez Sąd I instancji przepisów regulujących kontrolę rolnośrodowiskową gospodarstwa skarżącego.
Wskazane wyżej wadliwości nie pozwalają, zdaniem skarżącego, na weryfikację powodów, na podstawie których Sąd I instancji przyjął za prawidłowe, tj. zgodne z prawem działanie organów.
Ustosunkowując się do tak sformułowanych zarzutów procesowych, w pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
W myśl cyt. wyżej przepisu, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, który ma służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Treść tego zarzutu i jego uzasadnienie nie koresponduje zatem z treścią powołanego przepisu wniosku. Uzasadnienie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe.
Skarżący kasacyjnie w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzucił niepowołanie i niewyjaśnienie przepisów regulujących przyznawanie płatności rolnośrodowiskowych na 2013 rok w zakresie upraw sadowniczych – jabłoni,
Zarzut ten jest chybiony. Należy zauważyć, że zakres niezbędnych ustaleń w sprawie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007- 2013. wyznaczają przepisy prawa materialnego wymienione w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji.
W związku z powyższym w niniejszej sprawie należało, co trafnie zaakceptował i wyjaśnił Sąd I instancji, stosować ustawę z dnia 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) i wydane na jej podstawie (art. 29 ust. 1 pkt 1) rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 poz. 361 ze zm.), które z mocy § 50 ust 1, w przypadku zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 26 lutego 2009 r. w zakresie rolnictwa ekologicznego, w tym upraw sadowniczych (wariant 2.9), odsyła do mającego w tym względzie zastosowanie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33 poz. 262 ze zm.).
Sąd I instancji wskazał na mające w sprawie zastosowanie regulacje prawne, uznając, że w toku postępowania przed organami ARIMR wykazane zostało, iż skarżący nie realizował zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz odpowiednimi zapisami, tak wskazanej wyżej ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jak i rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., a także stosownych przepisów unijnych, co potwierdziła przeprowadzona kontrola na miejscu.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku zawiera elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. WSA przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, przedstawił przesłanki oddalenia skargi akceptując w całości stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala wbrew zarzutom skarżącego poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania WSA, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. To z kolei prowadzi do wniosku, że WSA uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, niepubl.). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
W zakresie natomiast odnoszącym się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przypomnieć, należy że w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę na to, że przepis ten to tzw. przepis wynikowy i jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (vide wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10,wyrok NSA z dnia 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12 niepublikowane). Aby zarzut jego naruszenia mógł wywołać zamierzony przez skarżącego skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w taki sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał działania organów w sprawie za prawidłowe.
Skarżący zarzuty naruszenia wskazanego wyżej przepisu powiązał z niezastosowaniem przez organy art. 7, 77 § 1, 84 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt III i IV petitum skargi kasacyjnej), wskazując na akceptację przez Sąd I instancji niezasadnego odstąpienia przez organy od podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a to w szczególności w następstwie niezwrócenia się do biegłego z zakresu sadownictwa o wydanie opinii co do tego jaki był rzeczywisty stan nasadzeń oraz jaki charakter miały stwierdzone nieprawidłowości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania również okazały się chybione.
Sąd I instancji zasadnie uznał, akceptując przeprowadzone przed organami Agencji postępowanie jako zgodne z obowiązującymi regułami prawa określonymi art. 21 ust 1-3 ustawy z 7 marca 2007 r.o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Organy ARiMR zebrały w sposób prawidłowy materiał dowodowy i na jego podstawie dokonały właściwej, niewadliwej interpretacji rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zarzut skargi, iż w celu ustalenia stanu faktycznego zebrane w sprawie dowody były niewystarczające nie jest trafny.
W tym miejscu wskazać należy, iż przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) nieco inaczej aniżeli zasady procedury administracyjnej określone w k.p.a. statuują pozycję strony w postępowaniu o przyznanie pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Art. 21 ust. 1 powołanej wyżej ustawy stanowi, iż do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Jednakże w myśl pkt 3 powyższego przepisu organ administracyjny udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jak również (pkt 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W zakresie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu powyższa regulacja ograniczyła zatem stosowanie tego przepisu do przypadków wystąpienia przez strony z żądaniem czynnego udziału w postępowaniu lub udzielenia informacji.
W tym postępowaniu organ Agencji nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi zawartymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca we wskazanej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., co w praktycznym wymiarze powinno wyrażać się w uaktywnieniu stron tego postępowania. Tym samym, w wyniku kontroli legalności decyzji do zadań Sądu orzekającego należy ocena, czy z nałożonego ww. regulacją obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego organy się wywiązały.
Jednakże wobec brzmienia powołanych wyżej przepisów – art. 21 ust 1-3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mogą skutecznie podważać trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślić w tym miejscu należy, że pojęcia "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", o czym stanowi niemający w sprawie zastosowania art. 7 k.p.a. nie można utożsamiać z "wyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego". Tym samym zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. uznać należy za bezskuteczny, a skoro w złożonym środku prawnym jego autor nie postawił zarzutu naruszenia przepisów art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie można skutecznie zarzucić organom braku bezstronnego, wyczerpującego zweryfikowania zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Nie można bowiem skutecznie podważać ustaleń stanu faktycznego sprawy zarzutem naruszenia przepisów kpa, stosowanie których – wskutek modyfikacji wprowadzonej przez ustawodawcę w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – jest wyłączone.
Niezależnie od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, akceptując przeprowadzone przez organy ARiMR postępowanie jako zgodne z zasadami procedury administracyjnej z obowiązku kontroli legalności działania wywiązał się prawidłowo. Z tego też względu nie można poczynić mu skutecznych zarzutów co do niezasadnego zaakceptowania faktu nieprzeprowadzenia dowodów w postaci opinii biegłego celem zweryfikowania wyników kontroli. Organ bowiem nie pominął wyjaśnień strony, ani przedkładanych w toku postępowania dokumentów, ale dokonał ich oceny w sposób odmienny od strony. W toku postępowania kontrolnego sporządzona została dokumentacja, wykonano zdjęcia działek. W tej sytuacji zarzuty autora skargi kasacyjnej zawarte w jej uzasadnieniu, wskazujące na wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych co do braku minimalnej obsady drzew okazały się niezasadne Skarżący miał do raportu wgląd oraz możliwość złożenia zastrzeżeń.
Nawet jeżeli nie uczestniczył trakcie kontroli to zapoznał się z jego ostatecznymi wynikami. Stwierdzone nieprawidłowości zostały w nim szczegółowo opisane, a następnie udokumentowane materiałem dowodowym w postaci dokumentacji fotograficznej. Weryfikacja wyniku kontroli przeprowadzona przez jednostki kontrolne ARiMR nie stwierdziła nieprawidłowo przeprowadzonych czynności kontrolnych. Niekwestionowane przez stronę ewentualne uzupełnienie nasadzeń, czy też przedstawienie dokumentów wskazujących na wykonanie powyższego nie może mieć jak słusznie w sprawie przyjęto wpływu na wynik przeprowadzonej kontroli. W dniu kontroli na spornych działkach stwierdzono bowiem nieprawidłowości skutkujące odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowych z tytułu realizacji wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe. W pismach procesowych strona skarżąca sama przyznawała, że w dacie dokonywanej kontroli nie był spełniony wymóg minimalnej obsady drzewek i nie wykazała aby podnoszone przez nią zastrzeżenia co do mierzenia drzewek wpłynęły na ustalenia prowadzące do konkluzji o braku minimalnej obsady drzew.
Uznając tym samym za wiążące wyniki kontroli, wobec braku uzasadnionych zastrzeżeń Sąd I instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organu odwoławczego o przyjęciu ich jako wiarygodne i nie podważone skutecznie.
Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, określa zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie jednakże, zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. został powiązany z pominięciem określonych okoliczności (kontroli jednostki certyfikującej) i nie wykazuje przekroczenia granic prawem przewidzianej swobody przy ocenie dowodów.
Stanowisko strony sprowadza się do w istocie do polemiki z poczynionymi ustaleniami. Skarżący w tym zakresie ogranicza się do gołosłownych zarzutów kwestionujących te ustalenia. Tymczasem uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie. Ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Odnośnie do zarzutów skarżącego dotyczących protokołu kontroli Jednostki Certyfikującej, Sąd I instancji prawidłowo wskazał na inny zakres jej działania od organów Agencji prawidłowo uznając, iż dokumenty tego rodzaju nie są wiążące dla organów ARiMR w sprawach o przyznanie płatności rolnych, gdyż decydują w tym zakresie wyłącznie wyniki bezpośredniej kontroli rzeczywistego stanu prowadzonej produkcji rolnej wykonywanej przez uprawnionych kontrolerów w danym gospodarstwie (na miejscu). Podkreślić w tym miejscu bowiem należy, że kontrole jednostki certyfikującej przeprowadzane na podstawie przepisów wspólnotowych: rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 i rozporządzenia Komisji WE nr 889/2008 oraz krajowych: ustawy z dnia 25 czerwca 2009r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U.
Nr 116 poz. 975) dotyczą, najogólniej rzecz ujmując prawidłowości stosowania zasad jakie powinny być spełnione dla uznania, że produkt powstał przy wykorzystaniu produkcji ekologicznej. Przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym i rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 nie zawierają żadnych regulacji dotyczących udzielania pomocy finansowej dla podmiotów realizujących przedsięwzięcia w ramach produkcji ekologicznej produktów rolnych. Akty te nie zawierają też żadnych regulacji dotyczących kontroli w zakresie innym, niż kwestie dotyczące produkcji ekologicznej, oraz znakowania produktów ekologicznych. Także tylko w tym zakresie jednostki certyfikujące przeprowadzają kontrole, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym.
Natomiast zgodnie z przepisami art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (..) to Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest podmiotem uprawnionym do przeprowadzania kontroli na miejscu w zakresie płatności w ramach PROW na lata 2007-2013, w tym programów rolnośrodowiskowych i weryfikowania prowadzonej przez beneficjentów pomocy działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów programu rolnośrodowiskowego, określonych w rozporządzeniach rolnośrodowiskowych. Ustawodawca rozgraniczył zatem i poddał odrębnym regulacjom kwestie udzielania pomocy finansowej w zakresie wspierania obszarów wiejskich ze środków pochodzących z EFRROW od problematyki oceny spełniania przez producentów rolnych warunków produkcji ekologicznej oraz certyfikowania produktów rolnych. W odrębnych aktach regulujących powyższe kwestie zawarł także przepisy dotyczące kontroli podmiotów prowadzących produkcję ekologiczną lub wprowadzających do obrotu produkty ekologiczne, lub środki do produkcji ekologicznej.
Wyłącznie negowanie przyjętych faktów i zgłaszanie ogólnych zastrzeżeń co do przeprowadzonych dowodów nie spełnia wymogu wykazania, że ewentualne uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w świetle przytoczonego na wstępie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko tego typu zarzut naruszenia przepisów postępowania może być zarzutem skutecznym.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
Postanowienie kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 360 zł, stanowiącego wynagrodzenie pełnomocnika organu, niebiorącego udziału w postępowaniu przed pierwszą instancją, wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 2 lit b) w zw. z ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).