Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 18 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 1394/15, oddalił skargę A. Ś. (skarżący), na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżący [...] maja 2014 r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej JPO na rok 2014 do działek rolnych o łącznej powierzchni 93,13 ha. W dniach [...] – [...] listopada 2014 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni i kontroli w zakresie wzajemnej zgodności, podczas której stwierdzono nieprawidłowości mające wpływ na pomniejszenie płatności. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową w pomniejszonej wysokości. Decyzją z [...] lipca 2015 r. Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił ww. decyzję z [...] marca 2015 r. w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, z zaleceniem weryfikacji powierzchni kwalifikującej się do płatności działki rolnej F, G i W. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Kierownik Biura Powiatowego w B. decyzją z [...] sierpnia 2015 r., przyznał skarżącemu płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 w pomniejszonej wysokości.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. zaskarżoną decyzją z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2015 r.
W ocenie organu odwoławczego na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli i stwierdzonych w jej toku nieprawidłowości skarżący zawyżył powierzchnię o 0,44 ha, w związku z czym w jego ocenie organ I instancji prawidłowo zastosował art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, bez uszczerbku dla obniżek lub wykluczenia, zgodnie z art. 58 i 60 tego rozporządzenia. Organ wyjaśnił, że podczas przeprowadzonej w dniach [...] listopada 2014 r. w gospodarstwie skarżącego kontroli w zakresie wzajemnej zgodności, inspektorzy terenowi stwierdzili, że skarżący nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta - wobec czego zastosowali kod nieprawidłowości N.04.1 i przypisał następującą punktację: kryterium zasięg - 1 pkt, kryterium dotkliwość - 3 pkt, kryterium trwałość - 3 pkt - suma punktów 7. Kwota przyznanej płatności z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosiła 1.556,69 zł. Odnosząc się do treści odwołania i zarzutów w nim zawartych organ stwierdził, że są one niezasadne.
W szczególności organ uznał za nietrafny zarzut dotyczący nieuwzględnienia tolerancji 1,5 metrowej strefy buforowej. Wskazał na treść art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i zauważył, że polska wersja językowa tego przepisu różni się od francuskiej i angielskiej wersji językowej. W ocenie organu odwoławczego, polska wersja językowa posługuje się wyrażeniem "1,5-metrowa strefa buforowa", podczas gdy wersje anglojęzyczna oraz francuskojęzyczna wskazują na "max. 1,5 m", co miałoby oznaczać, że wskazuje jedynie na górną granicę dopuszczając wartości mniejsze niż 1,5 m. Z uwagi na fakt, że wszystkie wersje językowe danego aktu prawnego mają jednakową moc obowiązującą - są równie autentyczne.
Organ wskazał, że podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego uwzględniono strefę buforową okalającą obwód działek rolnych uwzględniając tolerancję pomiaru 0,75 m - co nie przekraczało maksymalnej granicy. Inspektorzy terenowi wykonując kontrolę na miejscu do pomiaru użyli sprzętu GPS poddanego testom walidacji oraz ekspertyzie w sprawie określenia zasad obliczania maksymalnych wartości tolerancji w zakresie precyzji pomiarów powierzchni w Katedrze Geodezji Satelitarnej i Nawigacji na Uniwersytecie W.-M. w O., w związku z czym organ II instancji nie znalazł podstaw do podważenia wyników kontroli. Wskazał, że raport z czynności kontrolnych ma moc prawną dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. W realizacji kontroli terenowej brał udział zespół wyspecjalizowanych inspektorów terenowych, którzy zostali przeszkoleni i wyposażeni w wysokiej jakości sprzęt pomiarowy. Specjalistyczne oprogramowanie jest zintegrowane z urządzeniami pomiarowymi, przystosowanymi do pracy w trudnych warunkach terenowych, które z dużą dokładnością określają powierzchnię działek rolnych.
Organ II instancji nie znalazł możliwości zastosowania w sprawie art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, bowiem przepis ten ma zastosowanie do obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II cytowanego rozporządzenia, a zatem dotyczących niezgłoszonych obszarów i kryteriów kwalifikowalności. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie nałożył sankcji wynikających z przedeklarowania powierzchni, a jedynie sankcje z tytułu nieprzestrzegania norm oraz wymogów, które wynikają z przepisów prawa krajowego, dlatego też wyżej powołany art. 73 w ocenie organu II instancji nie znalazł w sprawie zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając zaskarżonym wyrokiem z 18 maja 2016 r. skargę na powyższą decyzję wyjaśnił w pierwszej kolejności, że istota sporu sprowadza się do prawidłowości zastosowania przez organ strefy buforowej o wielkości 0,75 m.
Odnosząc się do problemu niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, dalej: ustawa o płatnościach), w stosunku do reguł określonych w k.p.a. modyfikuje w sposób istotny obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy), co wskazuje na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a.
W postępowaniu w sprawie przyznania płatności także obowiązki organu wynikające z 9 k.p.a. są ograniczone, organ nie z urzędu a jedynie na wniosek strony udziela jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy). Również na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu.
WSA wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący występował do organu z wnioskiem o udzielenie mu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, jak też, że organ udzielił stronie błędnych pouczeń. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności złożył oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz udzielanej pomocy finansowej. Nadto Sąd wskazał, iż dowód w postaci raportów z czynności kontrolnych został wysłany skarżącemu [...] grudnia 2015 r., co oznacza, iż organ przedstawił skarżącemu dowód tego, co zostało urzędowo stwierdzone. Skarżący miał możliwość wniesienia zastrzeżeń, lecz tego nie uczynił. W treściach protokołów wskazano działki objęte kontrolą, metody, przy wykorzystaniu, których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, zastosowaną tolerancję pomiaru, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości.
W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcia na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Skarżący oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy). Wobec powyższego, zdaniem WSA, stan faktyczny i prawny został przez organy wykazany w sprawie w sposób prawidłowy na podstawie rzetelnej kontroli, w stosunku do której nie wniesiono zastrzeżeń.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, wobec tego, że organy są obowiązane do przestrzegania zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w art. 80 k.p.a., analiza akt sprawy i wydanych decyzji prowadziła do wniosku, że organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy. Poddały ocenie wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2014, raporty z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie oraz wyniki kontroli administracyjnej, a ocena jest przekonująca, zgodna z wymogami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Organ II instancji odniósł się także do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Sporządzone w sprawie raporty z czynności kontrolnych spełniają wymogi formalne określone w art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. W treściach protokołów wskazano działki objęte kontrolą, metody przy wykorzystaniu, których zostały przeprowadzone pomiary, obwód zmierzonych działek, stwierdzone powierzchnie upraw oraz opis nieprawidłowości.
Przy ustalaniu powierzchni rolnych uwzględniono tolerancję pomiaru. Zawarte w protokole wyniki oględzin działek znalazły potwierdzenie w dołączonym do protokołów materiale graficznym i dokumentacji fotograficznej. Na szkicach z pomiarów powierzchni działek stanowiącym załącznik do protokołu inspektorzy przeprowadzający czynności kontrolne nanieśli granice poszczególnych upraw oraz miejsca i kierunek zdjęć wykonanych na działkach. Skarżący na etapie postępowania administracyjnego nie wykazał, nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących, że przeprowadzona kontrola została wykonana w sposób nieprawidłowy czy nierzetelny. Z tych względów nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mianowicie art. 7, art. 9 i art. 80 k.p.a.
WSA nie uwzględnił także zarzutów dotyczących nieuwzględnienia tolerancji 1,5 metrowej strefy buforowej. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne, a tolerancja pomiaru jest określana przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej, z zastrzeżeniem, że maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1 ha. Całkowitą powierzchnię działki rolnej można uwzględnić, pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną. WSA zwrócił uwagę na różnice między polską wersją językową omawianego przepisu a wersją anglojęzyczna oraz francuskojęzyczna ("max. 1,5 m", co miałoby oznaczać, że wskazują jedynie na górną granicę dopuszczając wartości mniejsze niż 1,5 m).
Z uwagi na fakt, że wszystkie wersje językowe danego aktu prawnego mają jednakową moc obowiązującą - są równie autentyczne, Sąd pierwszej instancji ustosunkowując się do zarzutu niewłaściwego przyjęcia wartości tolerancji pomiaru - 0,75 m. - wyjaśnił, że stosownie do art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia, powierzchnia działki rolnej jest określona przy uwzględnieniu 1,5 metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1 ha. Wskazanie maksymalnej strefy buforowej na 1,5 m nie oznaczało, że taką wartość należało zawsze uwzględniać dokonując pomiarów, ponieważ stanowiła ona maksymalną wartość ewentualnego błędu pomiarowego. Z akt sprawy wynika, że organy przy dokonywaniu pomiarów korzystały z odbiorników GPS, w których po przeprowadzeniu stosownych testów i pomiarów, wartość strefy buforowej została określona na 0,75 m. Powyższa wartość nie przekraczała maksymalnej wartości wskazanej w art. 34 ust 1 rozporządzenia 1122/2009, a zatem była dopuszczalna i mogła być stosowana przez pracowników ARiMR w ramach realizowanych kontroli. Oznaczało to zdaniem Sądu, że nie został naruszony art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.
Zdaniem Sądu nie zasłużył też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. WSA podkreślił, że art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 ma zastosowanie do obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II cyt. rozporządzenia.
Zgodnie z tytułem IV - Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. W przedmiotowej sprawie organy przyznając płatność do powierzchni stwierdzonej nie nałożyły sankcji wynikających z przedeklarowania powierzchni, a jedynie sankcje z tytułu nieprzestrzegania norm oraz wymogów, które wynikały z przepisów prawa krajowego, dlatego w ocenie Sądu powołany art. 73 nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wypełniając wniosek, wnioskodawca określił zakres swojego żądania a zatem to on ponosi odpowiedzialność za popełnione błędy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.):
- 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- a. art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez jego niezastosowanie i tym samym niesłuszne zastosowanie względem skarżącego obniżki płatności, w sytuacji gdy Wnioskodawca nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ ewentualne nieprawidłowości powstały w wyniku niezastosowania się przez organ I i II instancji do tolerancji 1,5 - metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej;
- b. art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie — w szczególności akceptację dla nieuwzględnienia tolerancji 1,5 — metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych przy uwzględnieniu maksymalnej tolerancji w odniesieniu do każdej działki rolnej i nieuzasadnione przyjęcie mniejszej, niekorzystnej dla Skarżącego strefy buforowej wbrew treści przepisu, co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego na podstawie błędnych wyników protokołu z kontroli na miejscu;
- c. art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, w szczególności wyliczenie kwoty pomocy w oparciu o zatwierdzoną błędnie zmierzoną powierzchnię działek.
- 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj.
- a. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez zaakceptowanie w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcia na dowodzie w postaci protokołu z kontroli na miejscu z dnia [...] listopada 2014 r. (numer dokumentu [...]), pomimo, że przyjęto w nim strefę buforową w wartości 0,75 m zamiast 1,5 m przewidzianego przepisem art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009;
- b. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności przyjęcie za prawidłowe ustaleń kontroli na miejscu co do powierzchni kwalifikującej się do płatności, pomimo, że przy ustalaniu obszaru przyjęto strefę buforową niezgodną z art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009;
- c. art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 57 ust. 3, art. 58 oraz art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez zaakceptowanie decyzji zmniejszającej płatności, mimo iż organ nie dowiódł, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu, z uwzględnieniem tolerancji pomiaru, przekroczyła 3%.
W uzasadnieniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, skarżący przedstawił argumenty na ich poparcie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. –naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.
Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne odniesienie się do zarzutu najdalej idącego, mianowicie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem (zdanie pierwsze), uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie NSA, zaskarżony wyrok spełnia ww. wymogi, zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Naruszenie ww. przepisu oznacza bowiem takie braki uzasadnienia wyroku sądu I instancji, które uniemożliwiają jego kontrolę instancyjną. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej, podnosząc ten zarzut, w istocie kwestionuje wywody Sądu I instancji odnośnie do przepisów, których stwierdzenia naruszenia domaga się kasator w zakresie pozostałych zarzutów, czy to poprzez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie.
Zdaniem NSA, dla prawidłowej oceny pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, konieczne jest odniesienie się do zarzutu dotyczącego błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, to jest art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, bowiem wykładnia tego przepisu prawa materialnego będzie rzutowała na ocenę zarówno zarzutów naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności akceptację uwzględnienia przez organ tolerancji 0,75-metrowej strefy buforowej okalających obwód spornych działek rolnych w odniesieniu do każdej działki rolnej i tym samym nieuzasadnionego przyjęcia mniejszej, niekorzystnej dla Skarżącego strefy buforowej, wbrew treści w/w przepisu, co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego.
Wykładnia art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 24 czerwca 2015 r., II GSK 1123/14, z dnia 8 listopada 2017 r., II GSK 1219/16, z dnia 17 listopada 2017 r.,
II GSK 204/16, z dnia 7 lipca 2016 r. II GSK 286/15). Poglądy tam zawarte co do wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela.
Wskazać więc należy, że przepis art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi, iż powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne.
Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.
Zdanie pierwsze, polskiej wersji językowej spornego przepisu nie zawiera określenia "maksimum" dla opisu 1,5-metrowej strefy buforowej, a zawiera je wersja angielska, niemiecka i francuska, odpowiednio określające tę strefę buforową. Jednakże w przeciwieństwie do stanowiska Sądu I instancji, zdaniem NSA, nie można z tej okoliczności wywodzić, iż w ww. wersjach językowych wskazano jedynie górną granicę strefy buforowej, dopuszczając wartości strefy mniejsze niż 1,5 m. Treść zdania drugiego polskiej wersji językowej omawianego przepisu, jak również i inne jego wersje językowe, odnoszą maksymalną tolerancję pomiaru do wartości bezwzględnej 1,0 ha, która nie może być przekroczona. Oznacza to, przy uwzględnieniu kontekstu, w jakim funkcjonuje powyższe określenie, że sformułowany w polskiej wersji językowej zwrot "1,5-metrowa strefa buforowa wokół działki rolnej", rozumieć należy w ten sposób, że prawodawca unijny dopuszcza, ze względu na możliwe błędy pomiaru, margines błędu mieszczący się w przedziale (maksymalnie) do 1,5 m, co innymi słowy odnosi się do faktycznie maksymalnej dopuszczalnej granicy błędu.
Powyższa wykładnia znajduje uzasadnienie w pkt 79 i 80 wprowadzenia do rozporządzenia nr 1122/2009.
Prawodawca unijny wskazuje bowiem w punkcie 79, że należy przewidzieć pewien margines tolerancji, w ramach którego wnioski o przyznanie pomocy będą jedynie dostosowywane do faktycznie ustalonego obszaru, a zmniejszenia będą stosowane dopiero po jego przekroczeniu. Natomiast w punkcie 80 stwierdzono, że celem uniknięcia wielkiej ilości drobnych poprawek we wnioskach należy ustalić, że nie trzeba dostosowywać zatwierdzonego obszaru we wniosku o przyznanie pomocy, o ile nie został przekroczony pewien poziom rozbieżności.
Tym samym treść przywołanych innych wersji językowych art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 pozostaje bez wpływu na jego rozumienie, a w konsekwencji również jego stosowanie, wskazujące na konieczność uwzględnienia maksymalnej tolerancji odnośnie do każdej działki rolnej, która nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha.
Zaznaczyć należy, że określenie "maximum 1,5 m" nie oznacza przyzwolenia dla organów krajowych dla dowolnego kształtowania wielkości strefy buforowej w zależności od przyjętych założeń dotyczących zdolności technicznych do dokonania precyzyjnego pomiaru. Strefa buforowa, o której mowa w art. 34 ust. 1 przywołanego rozporządzenia unijnego – jako tolerancja pomiaru – nie może być wiązana z określoną metodą pomiaru. Szerokość strefy buforowej nie wynika bowiem z właściwości technicznych urządzeń pomiarowych, albowiem to nie właściwości tych urządzeń wyznaczają taką strefę, ale czynią to przepisy prawa.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, a w konsekwencji również jego niewłaściwego zastosowania.
Konsekwencją dokonanej wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, jest uznanie zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, określonych w punkcie 2 lit. a, b, c bowiem Sąd I instancji błędnie zaakceptował ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy wobec przyjęcia szerokości strefy buforowej niezgodnie z art. 34 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazanych w pkt 1 lit a i c petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że – jak zasadnie Sąd I instancji stwierdził – przepis art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 odnosi się do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II tego rozporządzenia. Zgodnie z Tytułem IV – Podstawa obliczania pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności, rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. Organ I instancji przyznając płatność do powierzchni stwierdzonej nie nałożył sankcji wynikających z przedeklarowania powierzchni jedynie sankcje z tytułu nieprzestrzegania norm oraz wymogów, które wynikają z przepisów prawa krajowego. Przepis art. 73 jak trafnie przyjęto nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem organy, przyznając płatność do powierzchni stwierdzonej, dokonały zmniejszenia płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nakładając sankcję wynoszącą 3% wobec stwierdzonej niezgodności w zakresie spełniania norm i wymogów wynikającą z przepisów krajowych - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) oraz ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy, w szczególności wyliczenie kwoty pomocy w oparciu o zatwierdzoną błędnie zmierzoną powierzchnię działek, jest przedwczesny. Zgodnie z tym przepisem jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla przedmiotowej grupy upraw.
Stwierdzone w sprawie niniejszej, w wyniku kontroli zawyżenie powierzchni zadeklarowanej o 0,44 ha spowodowało wyliczenie pomocy na podstawie obszaru zatwierdzonego, a nie zadeklarowanego co w sytuacji niewłaściwie przyjętej strefy może mieć znaczenie dla ustalenia powierzchni kwalifikowanej do wsparcia. Jednakże, jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w sprawie jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424). Wobec stwierdzonych wyżej nieprawidłowości w zakresie dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, które Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, zarzut naruszenia art. art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie mógł zostać oceniony.
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji powinien uwzględnić wskazania co do wykładni art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).