Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 12 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 200/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę B. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję organu z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.
W ocenie Sądu, treść zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazuje, że organ podjął czynności mające na celu ustalenie, czy w przypadku skarżącej zachodzi całkowita nieściągalność składek i tym samym, czy istnieją podstawy prawne do umorzenia należności. Dokonując szczegółowej analizy sytuacji majątkowo-rodzinnej skarżącej organ uwzględnił m.in., że skarżąca uzyskuje dochód z tytułu świadczenia rentowego, jest współwłaścicielem nieruchomości, a właściwy organ nie stwierdził całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Powyższe ustalenia organu stanowiły podstawę do stwierdzenia braku przesłanek zawartych w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm., dalej: u.s.u.s.), a tym samym braku podstaw do uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia.
Z akt sprawy wynika również, że organ dokonał analizy sytuacji skarżącej w kontekście przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Przeprowadzona analiza zebranego materiału dowodowego doprowadziła organ do wniosku, iż skarżąca nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie spłacić ciążącej na niej należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla skarżącej oraz jej rodziny.
Sąd uznał, iż organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwzględnił wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazał potwierdzające je dowody, a także przytoczył przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie. Natomiast dokonana przez organ ocena dowodów była oceną swobodną, ale nie dowolną. W świetle powyższego za nieskuteczny Sąd uznał podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia zawartej w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Postępowanie było przeprowadzone starannie i merytorycznie poprawne, bez zbędnej zwłoki, a organ rozstrzygający sprawę nie naruszył przepisów prawa procesowego i materialnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także orzeczenie o kosztach postępowania.
Wyrokowi zarzucono naruszenie:
- – prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych w sprawie i trafnie stwierdził, iż ich całokształt nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu składek w całości lub w części w sytuacji ich całkowitej nieściągalności. W związku z powyższym Sąd nie zwrócił także uwagi na fakt naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów.
- – art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ rozpatrujący sprawę w sposób wyczerpujący dokonał zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
- – przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Wobec jej oddalenia uzasadnienie wyroku zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. drugie p.p.s.a.).
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 tego przepisu i która w tej sprawie nie wystąpiła.
Wszczęcie postępowania kasacyjnego oraz sposób procedowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym regulują przepisy p.p.s.a.
Wniesienie skargi kasacyjnej powinno być więc oparte na ściśle określonych podstawach prawnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), a także spełniać inne wymogi prawne (art. 176 p.p.s.a.).
Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych (materialnej i procesowej) oznacza, że wnosząca skargę kasacyjną, w przypadku zarzutu o charakterze materialnym, była zobowiązana do wskazania przepisu prawa materialnego, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu oraz formy naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a także do wyjaśnienia, na czym ono polega. Powszechnie przyjmuje się, że błędna wykładnia prawa materialnego polega na mylnym rozumieniu treści lub znaczenia normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na mylnej jego subsumcji (przyporządkowaniu), a więc wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada zastosowanej normie prawnej.
Z kolei w przypadku zarzutu o charakterze procesowym wnosząca skargę kasacyjną powinna była wskazać przepis procesowy (z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej) oraz wyjaśnić, na czym polega jego naruszenie, a także wykazać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to rozstrzygnięcie w sprawie byłoby innej treści.
Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., niemniej jednak sposób sformułowania zarzutów, jak i ich argumentowanie nie odpowiada w pełni wymogom ustawowym.
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. przez przyjęcie, że organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych i trafnie uznał, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, że nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wnioskowanej należności. Zamiarem autora skargi kasacyjnej było więc poddanie ocenie nie tyle dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę prawa materialnego, co raczej podważenie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Taki sposób prezentacji zarzutu naruszenia prawa materialnego jest niedopuszczalny. Zebranie i wyjaśnienie okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne należy bowiem do elementów stanu faktycznego, a nie wykładni prawa materialnego.
Zarzuty zmierzające do zakwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie pozwalają też na ocenę prawidłowości zastosowanego w sprawie prawa materialnego, ponieważ taka ocena może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, który był przyjęty przez Sąd przy orzekaniu. Innymi słowy wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, na czym miałaby polegać błędna wykładnia zarzucanego przepisu oraz niewłaściwe jego zastosowanie.
Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s.
Z kolei w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji uznanie za wystarczające to, w jaki sposób organ zgromadził materiał dowodowy.
Zgodnie z przepisami u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o ile ziści się jedna z przesłanek, wymienionych w tym przepisie. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 1, 2, 3 i 4). Dodatkowo, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określa § 3 rozporządzenia.
Zgodnie z ust. 1 rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeśli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ, z uwagi na użyte w tym przepisie słowo "może" ma swobodę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, co oznacza, że może odmówić umorzenia zaległości nawet wówczas, gdy strona wykaże istnienie podstawy do umorzenia zaległości lub też wykaże jej istnienie w stopniu niezadowalającym – decyzja o umorzeniu składek nie jest decyzją związaną. Innymi słowy nawet zaistnienie przesłanek, określonych w § 3 rozporządzenia nie przesądza jeszcze o pozytywnym załatwieniu wniosku zobowiązanego.
W okolicznościach sprawy organ odmówił umorzenia wnioskowanych zaległości. Przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające odpowiada prawu.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku organ zbadał sprawę pod kątem wystąpienia jednej z przesłanek określonych w ust. 3 art. 28 u.s.u.s. i stwierdził brak podstaw do przyjęcia całkowitej nieściągalności zadłużenia. Zdaniem organu, skoro wnosząca skargę kasacyjną uzyskuje dochód z tytułu świadczenia rentowego, jest współwłaścicielką nieruchomości oraz właściwy organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, to jej sytuacja majątkowa nie pozwala na zastosowanie art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. Wystąpienie trudności w spłacie zaległych należności, w łącznej kwocie 64 499,80 zł, nie uzasadnia bowiem stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności. Organ wskazał, że sama wnosząca skargę kasacyjną nie powołuje się na brak środków do życia, a jedynie na potrzebę przeprowadzenie remontu mieszkania i sklepu oraz chęć wparcia finansowego córki w związku z remontem jej mieszkania.
Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała też, aby zapłata tych należności mogłaby spowodować zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny, co z kolei pozwoliłoby na zastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organ wskazał, że rodzina wnoszącej skargę kasacyjną dysponuje miesięcznym dochodem w kwocie 4043,70 zł, na co składa się dochód z tytułu świadczeń rentowych skarżącej jak i jej męża oraz wynagrodzenie męża z tytułu pracy, natomiast wskazane przez stronę wydatki wynoszą 550 zł. Zobowiązana nie wskazała też okoliczności, które pozbawiałyby ją możliwości uzyskiwania dodatkowego dochodu umożliwiającego spłacenie zadłużenia – charakter dolegliwości zdrowotnych wnoszącej skargę kasacyjną nie daje podstaw do uznania jej za przewlekle chorą oraz żaden z członków rodziny nie wymaga sprawowania opieki ze względu na przewlekłą chorobę.
Z przedstawionych powyżej względów prawidłowo Sąd I instancji uznał, że zakres dokonanych przez organ ustaleń świadczy o tym, iż rozstrzygnięcie organu zostało poprzedzone analizą sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącej, a tym samym organ wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku – wszechstronnego rozważenia przesłanek umorzeniowych. To, że wynik tego postępowania nie dał oczekiwanego przez wnoszącą skargę kasacyjną rezultatu nie świadczy jeszcze o tym, że doszło do naruszenia procedury. Należy bowiem pamiętać, iż kryterium oceny w tym zakresie wyznacza art. 28 ust. 1, 2 i 3 u.s.u.s. a także § 3 rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., zaś obowiązek wykazania istnienia przesłanek spoczywa na podmiocie ubiegającym się o umorzenie zaległości.
Podsumowując, za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.