Postanowienie NSA z 17 czerwca 2020 r., I GW 3/20

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 17 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku M. z dnia 10 lutego 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy M. a M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych

Sprawa

w sprawie opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej postanawia: wskazać M. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia de. WSA Piotr Kraczowski

Uzasadnienie

M. wnioskiem z 10 lutego 2020 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na mocy tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela - M. w sprawach przeciwko: B. K.., W..

W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że wystawił tytuły wykonawcze z tytułu opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i przekazał je do organu egzekucyjnego - M. - zgodnie art. 22 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2019 r. poz.1438 ze zm., dalej: u.p.e.a.), który stanowi, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. M. nie uznał się jednak właściwym do prowadzenia egzekucji odsyłając tytuły wykonawcze do M..

Organ w uzasadnieniu wniosku stanął na stanowisku, że konstrukcja art. 22b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 471, dalej: ustawa o ochronie gruntów) pozostaje kompatybilna z treścią art. 19 § 8 u.p.e.a., wskazując marszałka województwa jako inny organ uprawniony do egzekucji oraz oznaczając zakres przedmiotowy jego działania. Przepis ten jednak w żaden sposób nie reguluje wprost właściwości miejscowej organu egzekucyjnego.

Tym samym ustalenia właściwości organu egzekucyjnego należy dokonywać w oparciu o regulacje zawarte w art. 22 u.p.e.a., do której to ustawy odsyła art. 30 ustawy o ochronie gruntów w przypadku niewykonywania obowiązków określonych w tej ustawie.

Zdaniem wnioskodawcy zasadność przekazania tytułów wykonawczych M. do egzekucji administracyjnej potwierdza orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o analogicznym stanie faktycznym z 28 listopada 2018 r., sygn. akt I GW 10/18.

W odpowiedzi na wniosek M. wniósł o uznanie M., jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do postanowień art. 22b ust. 4 ustawy o ochronie gruntów marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1 (tj. m.in. opłat rocznych związanych z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych).

Wskazał, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. poz. 1695), którą nadano aktualne brzmienie wskazanemu wyżej przepisowi, podano, że "w celu ujednolicenia zapisów i wyeliminowania istniejących rozbieżności zasadnym wydaje się jednoznaczne wskazanie, że to marszałek województwa jest wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności i opłat związanych z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji, ponieważ opłaty związane z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji stanowią dochód budżetu województwa, są gromadzone na wyodrębnionym rachunku bankowym i wydatkowane na zadania określone w art. 22c ustawy o ochronie gruntów."

W ocenie M. ustawodawca porządkując omawianą kwestię, jednoznacznie określił, że właściwy marszałek województwa jest zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym. Brak jest w związku z tym podstaw, aby wprowadzać jeszcze inny organ egzekucyjny, niż ten który jest równocześnie wierzycielem dochodzonej należności na podstawie art. 22b ustawy o ochronie gruntów, skoro stanowią one dochody województwa. Intencją ustawodawcy, który wprowadził omawiane wyżej rozwiązanie, nie było to, aby marszałek jednego województwa, prowadził egzekucję należność budżetu jeszcze innego województwa.

M. przywołał zapadłe na gruncie analogicznego stanu faktycznego postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I GW 11/18. W rozstrzygnięciu tym NSA wywiódł, że przepis art. 22b ust. 4 ustawy o ochronie gruntów jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 22 § 2 u.p.e.a., ponieważ wprost określa w ustawie, jaki podmiot jest organem egzekucyjnym w przypadku egzekucji dochodów budżetu województwa związanych z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych. W tej sytuacji brak jest podstaw, aby sięgać do regulacji o charakterze ogólnym zawartej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Działanie takie jest niepotrzebne w świetle czytelnej i jasnej treści art. 22b ust. 4 ustawy o ochronie gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) rozpoznaje spory o właściwości oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny, między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Przy czym do sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. Oznacza to, że nie może być uznana za spór o właściwość (kompetencyjny) ani sytuacja, w której chodzi o wykładnię prawa w odniesieniu do konkretnej sprawy, ani też żądanie wskazania organu właściwego, gdy sprawa nie została skutecznie przekazana do innego organu administracji publicznej w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przez organ, który uznał się za niewłaściwy.

W rozpoznawanej sprawie spór o właściwość powstał pomiędzy M. a M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na mocy tytułu wykonawczego wystawionego przez Wierzyciela - M. w sprawach przeciwko: [...].

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia wskazanego sporu niezbędne jest odniesienie się do mających zastosowanie w sprawie przepisów.

Zgodnie z art. 22b ust. 1 ustawy o ochronie gruntów dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych są pobierane na podstawie ustawy:

1. należności;
2. opłaty roczne;
3. opłaty z tytułu niewykonania obowiązku zdjęcia i wykorzystania próchnicznej warstwy gleby;
4. opłaty oraz należności i opłaty roczne podwyższone, określone w art. 28 ust. 1-4;
5. odsetki z tytułu należności i opłat, o których mowa w pkt 1-4.

2. Zarząd województwa gromadzi dochody, o których mowa w ust. 1, na wyodrębnionym rachunku bankowym.
3. Dochody, o których mowa w ust. 1, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 i 938).
4. Marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1.

Natomiast zgodnie z art. 30 ustawy o ochronie gruntów w przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ustawie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje dwa rodzaje właściwości organów egzekucyjnych, a mianowicie rzeczową i miejscową. Właściwość rzeczowa jest to zdolność prawna organu egzekucyjnego do stosowania środków przymusu w danej kategorii spraw. Z kolei właściwość miejscowa jest to zdolność prawna organu egzekucyjnego do realizacji swojej właściwości rzeczowej na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju. Organy egzekucyjne zobowiązane są na podstawie art. 19 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. z urzędu przestrzegać swojej właściwości, zarówno rzeczowej jak i miejscowej. Właściwość rzeczowa organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji należności pieniężnych została określona w art. 19 u.p.e.a. Zgodnie z § 8 tego przepisu organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych może być inny organ w zakresie określonym odrębnymi ustawami. Niewątpliwie, rację ma M., że art. 22b ust. 4 ustawy o gruntach jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji zawartych w ustawie prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, niemniej jednak wypada zauważyć, że przepis ten odnosi się wyłącznie do właściwości rzeczowej organu egzekucyjnego zakresowo odpowiadając normie wyrażonej w art. 19 § 8 u.p.e.a. a nie w art. 22 § 2 u.p.e.a. Zauważyć też należy, że skoro przepis art. 22b ust. 4 ustawy o ochronie gruntów wskazuje, że marszałek województwa jest organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1, to marszałek województwa jest zatem organem, o którym mowa w art. 19 § 8 u.p.e.a.

Z kolei kwestia właściwości miejscowej organów egzekucyjnych została określona w art. 22 u.p.e.a. W tym miejscu odnotować należy, że pomimo wskazania w art. 22b ust. 4 ustawy o ochronie gruntów marszałka województwa jako organu egzekucyjnego, w przepisach tej ustawy nie wskazano wprost właściwości miejscowej organu egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z 28 listopada 2018 r., sygn. akt I GW 10/18, że w stanie faktycznym takim jak w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 22 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. A zatem rację w przedmiotowym sporze należy przyznać M., bowiem organem właściwym jest M..

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na wniosek, status marszałka województwa, jako wierzyciela w rozumieniu art. 22b ustawy o ochronie gruntów, nie determinuje jego wyłączności jako organu egzekucyjnego w zakresie prowadzenia egzekucji należnych mu opłat. Wynika to z argumentacji przedstawionej powyżej, zgodnie z którą treść art. 22b ustawy o ochronie gruntów określa wyłącznie zakres przedmiotowy działania marszałka województwa jako organu egzekucyjnego (dochody budżetu województwa wskazane w art. 22b ust. 1 ustawy o ochronie gruntów), jednak nie reguluje właściwości miejscowej organu egzekucyjnego, zatem wobec braku przepisu regulującego to zagadnienie w ustawie o ochronie gruntów, na podstawie art. 30 tej ustawy ustalenia właściwości organu egzekucyjnego należy dokonywać w oparciu o regulacje zawarte w art. 22 u.p.e.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 i w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.