Uzasadnienie
Minister Funduszy i Polityki Regionalnej wnioskiem z 14 marca 2023 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (negatywnego) pomiędzy tym organem a Marszałkiem Województwa w przedmiocie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Fundacji Fundusz Inicjatyw z siedzibą w Lublinie o wypłatę oprocentowania nadpłaty i zapłaty tego oprocentowania.
W ocenie wnioskodawcy organem właściwym do rozpatrzenia ww. wniosku jest Marszałek Województwa Lubelskiego. Powyższe z tego względu, że źródłem powstania nadpłaty jest uchylenie, na skutek wyroku NSA z 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2650/18, decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego określającej kwotę przypadającą do zwrotu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, wydanej na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych (ufp), a następnie, w wykonaniu wyroku NSA, umorzenie przez Marszałka Województwa Lubelskiego postępowania w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania. Zwrócone na podstawie decyzji środki są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 6 ufp).
Tym samym zwracane środki stanowią dochód budżetu państwa, a w przypadku konieczności ich zwrotu jako nadpłaty {tj. nominalnej równowartości środków błędnie wpłaconych), źródłem sfinansowania zwrotu jest budżet państwa. Do rozstrzygnięcia jest jednak kwestia czy budżet państwa powinien również ponosić ciężar zapłaty oprocentowania, o którym mowa w art. 78 § 3 pkt 1 Ordynacji podatkowej w sytuacji, w której decyzja o zwrocie środków, będąca przyczyną powstania nadpłaty, została wydana przez instytucję odrębną od Skarbu Państwa, tj. Marszałka Województwa Lubelskiego.
Wnioskodawca podkreślił, że zwrot nadpłaty wraz z ewentualnym oprocentowaniem jest bezpośrednią konsekwencją wydania przez organ I instancji decyzji o zwrocie, o której mowa w art. 207 ust. 9 ufp, i jej następczego wyeliminowania z obrotu prawnego. Z tego powodu organ ten jest odpowiedzialny za zwrot powstałej nadpłaty beneficjentowi, obowiązek ten wynika bezpośrednio z uprawnienia do wydawania decyzji o zwrocie, stąd kompetencja organu w tym zakresie nie jest odrębnie przekazywana porozumieniem lub umową w sprawie realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 27 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Marszałek Województwa Lubelskiego w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniósł o wskazanie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej jako organu właściwego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Fundacji Fundusz Inicjatyw o wypłatę oprocentowania nadpłaty i zapłaty tego oprocentowania.
W uzasadnieniu organ podniósł, że Minister rozpoznając odwołanie działając jako Organ II instancji miał również obowiązek zbadać spełnienie przesłanek zwrotu określonych w art. 207 ust, 1 ufp i ponosi odpowiedzialność za prawidłowość postępowania (prawidłowe ustalenie wszelkich okoliczności dotyczących stanu prawnego jak i faktycznego, które są podstawą utrzymania w mocy decyzji Organu I instancji. Organ II Instancji utrzymując decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego w sprawie zwrotu środków przyjął na siebie odpowiedzialność za prawidłowość przeprowadzonego postępowania i prawidłowe rozstrzygnięcie. Marszałek Województwa Lubelskiego wydając decyzję w przedmiocie zwrotu środków działał na podstawie porozumienia pomiędzy 1P a IZ, w którym to IZ powierzyła obowiązki IP w zakresie m.in. wydawania decyzji o zwrocie środków.
Marszałek Województwa Lubelskiego wskazał, że to IZ PO KL jest odpowiedzialna za przygotowanie i realizację programu, w tym, w zakresie jego finansowania i to IZ PO KL powinna ponieść koszt oprocentowania nadpłaty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja, w której co najmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny), bądź też kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest negatywny spór kompetencyjny odnośnie rozpatrzenia złożonego przez podmiot wniosku o wypłatę oprocentowania nadpłaty i zapłaty tego oprocentowania. Rozpoznawany wniosek wraz z załączoną dokumentacją, jak też odpowiedź na tenże wniosek oraz przedłożone wraz z nią dokumenty pozwalają na merytoryczne rozpoznanie powstałego sporu.
Przede wszystkim wskazania wymaga, że ustalenie w niniejszej sprawie organu właściwego nie może odbywać się wyłącznie na podstawie przepisów u.f.p. Jakkolwiek bowiem art. 207 ust. 9 u.f.p. ustala kompetencje danych podmiotów (organów) w zakresie wydawania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, to unormowania te mają charakter ogólny. Rozstrzygniecie w danym konkretnym przypadku czy sprawa należy do właściwości Instytucji Zarządzającej (IZ) czy do właściwości Instytucji Pośredniczącej (IP) nie jest możliwe bez odwołania się do zakresu zadań/kompetencji przekazanych IP przez IZ, a wynika to z ustawowego odrębnego uregulowania dotyczącego ewentualnego podziału zadań pomiędzy te instytucje.
I tak, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 225 z późn. zm.; dalej: u.z.p.p.r.): Instytucja zarządzająca może, w drodze porozumienia, powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, w szczególności: 1) przygotowanie i przekazanie instytucji zarządzającej propozycji szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego w oparciu o wytyczne ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1;
- 2) przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu propozycji kryteriów wyboru projektu;
- 3) dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego;
- 4) zawieranie umów z beneficjentami o dofinansowanie projektu;
- 5) kontrolę realizacji dofinansowanych projektów;
- 6) dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; 6a) wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych, a także rozpatrywanie odwołań od tych decyzji, wydawanych w pierwszej instancji przez inną instytucję;
- 7) odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom;
- 8) prowadzenie działań informacyjnych i promocyjnych. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 4 u.z.p.p.r. IZ może także powierzyć realizację czynności technicznych związanych z obsługą swoich zadań innym podmiotom na podstawie odpowiednio porozumienia lub umowy.
Użycie przez ustawodawcę w art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r. sformułowania "w szczególności" oznacza, że ustawowe wyliczenie zadań, które mogą być powierzone do realizacji IP ma charakter katalogu otwartego. Przy czym jednocześnie ma on charakter ograniczony zakresowo - nie może być to bowiem katalog tożsamy z katalogiem zadań przynależnych IZ, co wynika z treści art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r. in primodium (mowa jest w nim o możliwości powierzenia przez IZ "części zadań"). Skoro w rozpoznawanej sprawie IZ zawarła w dniu 22 czerwca 2007 r. porozumienie z IP – które później zmieniane było kolejnymi aneksami (załącznik nr 2 do aneksu nr 11 zawiera ujednolicony tekst porozumienia) – to ustalenie, który z organów właściwy jest do rozpoznania wniosku o wypłatę beneficjentowi oprocentowania nadpłaty i zapłaty tego oprocentowania wymaga odwołania się do jego postanowień. To bowiem zakres przekazanych IP zadań determinuje jednocześnie ustalenie kompetencji (właściwości) do załatwiania przez nią (organu działającego w jej imieniu) spraw indywidualnych.
Podkreślić przy tym należy, iż kompetencja nie może być domniemana – jej określenie (w ramach powierzonych zadań) musi być precyzyjne, tym bardziej że następuje w warunkach delegacji (przekazania). Z kolei w odniesieniu do możliwości powierzenia realizacji "czynności technicznych", o którym mowa w art. 27 ust. 4 u.z.p.p.r. należy zauważyć, że ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Nie oznacza to jednak, że zakres owych powierzanych czynności nie musi być także jednoznacznie sformułowany w zawieranym porozumieniu/umowie. Mamy tu do czynienia z analogiczną sytuacją jak w przypadku określenia powierzanych zadań.
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanego sporu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienia zawartego przez IZ i IP porozumienia dotyczące powierzenia tej ostatniej zadań (§ 3 ust. 2 ujednoliconego tekstu porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki) nie dają Marszałkowi Województwa Lubelskiego kompetencji do rozpoznania złożonego przez beneficjenta wniosku o wypłatę oprocentowania nadpłaty oraz wypłaty tego oprocentowania. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej powołując się, iż nadpłata – z której zaistnieniem związany jest złożony przez beneficjenta wniosek o wypłatę jej oprocentowania – powstała w wyniku uchylenia decyzji określającej kwotę do zwrotu wraz ze stosownymi odsetkami, którą to w I instancji wydał Marszałek Województwa (a Minister skądinąd utrzymał ją w mocy), próbuje w istocie wykazać, że źródłem kompetencji Marszałka do załatwienia spornej sprawy jest jego kompetencja do wydawania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p.
Podnosi także, że to IP była stroną umowy z beneficjentem i to ona ponosi odpowiedzialność za realizację tejże umowy. Nie jest to stanowisko prawidłowe, jak bowiem wskazano, IP nie może działać w oparciu o domniemanie kompetencji. Właściwość wydawania przez IP decyzji w przedmiocie zwrotu środków przez beneficjenta nie może stanowić swoistego źródła kompetencji rozpoznania wniosku tegoż beneficjenta o wypłatę oprocentowania nadpłaty. Ewentualne załatwianie takich spraw powinno wynikać z treści zawartego pomiędzy IZ i IP porozumienia, co – jak wskazano – nie ma miejsca w sprawie. Zwrócić należy także uwagę, że: po pierwsze, to IZ ponosi odpowiedzialność za prawidłowość realizacji zadań powierzonych IP (art. 27 ust. 2 u.z.p.p.r.); po drugie - za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada IZ (art. 25 ust. 1 u.z.p.p.r.).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 zdanie drugie i trzecie p.p.s.a., postanowił orzec, jak w sentencji.