Uzasadnienie
Postanowieniem z 11 lipca 2017 r. Straż Miejska w Gliwicach nałożyła na A. K. karę porządkową w wysokości 100 zł za nieusprawiedliwione niestawiennictwo w siedzibie Straży Miejskiej w dniu [...] września 2017 r.
Następnie Straż Miejska w Gliwicach wystąpiła do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach o przeprowadzenie czynności windykacyjnych dotyczących tej kary porządkowej. Pismem z [...] października 2017 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach zwrócił akta. Uznał, że nie jest wierzycielem na podstawie art. 1a pkt 13 w zw, z art. 5 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.; dalej: upea).
W tej sytuacji Prezydent Miasta Gliwice (dalej Prezydent) uznał, że wystąpił spór kompetencyjny podlegający rozstrzygnięciu na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23 ze zmianami, dalej: kpa), gdyż jego zdaniem organem właściwym do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego jest Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach (dalej: Naczelnik US)
Uzasadniając wniosek Prezydent na wstępie stwierdził, że znane jest mu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w kolejnych postanowieniach z 13 grudnia 2017 r. dotyczących analogicznych spraw. W jego ocenie stanowisko to jest oparte na stwierdzeniu, że straż gminna jest jednostką organizacyjną gminy, zaś komendant straży miejskiej jest powoływany przez prezydenta miasta. Uznaje jednak to stanowisko za nieprawidłowe. Prezydent podniósł, że powołanie straży miejskiej czy gminnej nie jest obowiązkowe, a w gminach, gdzie nie ma straży miejskiej, czynności z zakresu bezpieczeństwa publicznego, w tym nakładanie grzywien za nieusprawiedliwione niestawiennictwo w postępowaniu wykroczeniowym wykonują organy rządowe – policja i prokuratura. Nakładane przez nie grzywny są egzekwowane przez naczelników urzędów skarbowych. W ocenie prezydenta grzywna nakładana na podstawie tych samych przepisów prawa powinna być zawsze egzekwowana przez ten sam organ egzekucyjny.
Dalej Prezydent podnosił, że zgodnie z przepisami ustawy o strażach gminnych, w szczególności art. 12 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, w zakresie prowadzenia postępowań dotyczących wykroczeń straż miejska podlega nadzorowi wojewody. Powołał się też na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 19 maja 2016 r. sygn. akt II GS 9/16, gdzie NSA wskazał, że kary porządkowe stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, gdyż stanowią dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe.
Prezydent wskazał też na art. 51 § 4 ustawy z 24 sierpnia 2001 Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. 2016 poz. 1713 dalej kpsw), z którego wynika, że kary porządkowe nałożone w toku czynności wyjaśniających ściąga się w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stanowią one dochód budżetu państwa. Również żaden przepis prawa nie nakłada na gminę obowiązku pobierania grzywien w takich sprawach. Dalej prezydent podniósł, że stosownie do art. 5 § 1 pkt 2 upea bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku zapłaty przedmiotowej kary porządkowej są organy Państwa, skoro budżet państwa jest beneficjentem realizacji tego obowiązku. Prezydent zaznaczył też, że akt nałożenia kary porządkowej nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 1 upea, ale orzeczeniem, o którym mowa w art. 5 § 1 pkt 2 upea.
Przedstawiając swoje stanowisko w odniesieniu do sporu kompetencyjnego, Naczelnik US wskazywał, że straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy i działa z upoważnienia prezydenta. Wskazał na art. 5 § 1 pkt 1 upea, zgodnie z którym w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego właściwy do orzekania jest organ i instancji. W ocenie Naczelnika US wynika to też z art. 1 a pkt 13 upea. Podniósł on też, że prowadzenie egzekucji grzywien nakładanych w drodze mandatu karnego oraz kar porządkowych należy do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. 2018 poz. 1302 ze zmianami, dalej: ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu, wskazane w art. 4 ppsa odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, a więc sprawy która podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 ppsa należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne.
Jedynie więc dopatrzenie się funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 ppsa (v. K. Defecińska - Tomczak, glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, OSP 2007, z. 7-8, s. 488 i n.).
Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie w tym przedmiocie NSA wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 2 ppsa).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska zaprezentowanego w tożsamych sprawach, prezentowanego w szczególności w postanowieniach z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt od II GW 45/17 do II GW 62/17 oraz z 28 czerwca 2017 r.: sygn. akt II GW 16/17 i sygn. akt II GW17/17).
W treści wniosku określono, że dotyczy on rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta Gliwice a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach w sprawie o przeprowadzenie czynności windykacyjnych dotyczących obowiązku zapłaty kary porządkowej, a więc wystawienia upomnienia, tytułu wykonawczego oraz prowadzenia czynności egzekucyjnych wobec osoby fizycznej, w związku z postanowieniem o nałożeniu kary porządkowej za nieusprawiedliwione niestawiennictwo, mimo prawidłowego wezwania. Wniosek w istocie zmierza więc do ustalenia, który podmiot jest wierzycielem należności nałożonej przez Straż Miejską w Gliwicach, jak również rozstrzygnięcia, który podmiot jest organem egzekucyjnym należności wynikającej z nałożenia kary porządkowej nałożonej wobec nieusprawiedliwionego niestawiennictwa osoby wezwanej.
Należy przy tym podkreślić, iż to na wierzycielu, ciąży powinność doprowadzenia do wszczęcia egzekucji w sytuacji uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku (zob. art. 6 § 1 upea). Stosownie do art. 1a pkt. 13 upea, ilekroć w ustawie jest mowa o wierzycielu, rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia, w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Pojęcie wierzyciela zostało doprecyzowane w art. 5 upea Zgodnie bowiem z art. 5 § 1 pkt. 1 i 2 upea uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków pieniężnych i niepieniężnych jest:
- - w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4;
- - dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.
Jak wynika z wniosku, kara porządkowa została nałożona przez funkcjonariusza straży miejskiej na podstawie art. 49 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu m.in. porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli należy do zadań własnych gminy. Gmina może realizować to zadanie poprzez utworzenie straży gminnej (miejskiej) na swoim terenie (art. 1 ust. 1 ustawy o strażach gminnych). Zgodnie z art. 6 tej ustawy straż gminna (miejska) jest jednostką organizacyjną gminy. Jak stanowi natomiast art. 5 tej ustawy koszty związane z funkcjonowaniem straży są pokrywane z budżetu gminy (miasta).
Natomiast strażnik straży miejskiej, zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o strażach gminnych jest pracownikiem straży, która wykonuje zadania z zakresu ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego. Straż miejska to jednostka organizacyjna gminy (art. 6 w/w ustawy), której komendant zatrudniany jest przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji (art. 7 ust. 1 w/w ustawy). Stosownie do treści art. 7 ust. 2 ustawy o strażach gminnych przełożonym komendanta jest wójt, burmistrz (prezydent miasta). Uprawnienia wójta, burmistrza (prezydenta miasta) potwierdza też treść przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wójt, burmistrz (prezydent miasta) wykonuje bowiem uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 3 w/w ustawy), przy czym tych ostatnich również zatrudnia oraz zwalnia - art. 30 ust. 2 pkt 5 w/w ustawy (por. M. Mączyński w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym (red.) P. Chmielnicki, Warszawa 2007, s.138 in fine).
Dodać należy, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie wykroczeń, za które strażnicy straży gminnych są uprawnieni do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. 208, poz. 2026), funkcjonariusz straży miejskiej nakładający taki mandat działa z upoważnienia wójta, burmistrza (prezydenta miasta).
Tak więc straż miejska, a więc także funkcjonariusz tej straży nakładający karę porządkową, nie działa we własnym imieniu, lecz swoje zadania wykonuje z upoważnienia prezydenta miasta. Jak wynika z art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, organem wykonawczym w miastach powyżej 100.000 mieszkańców jest prezydent miasta. Do jego zadań należy wykonywanie zadań gminy określone przepisami prawa, kierowanie jej bieżącymi sprawami i reprezentowanie jej na zewnątrz - art. 30 ust. 1 i 31 w/w ustawy.
Tym samym w świetle powyższych uregulowań, w tym art. 5 § 1 pkt 1 upea, uznać należy, że to Prezydent Miasta Gliwice jest wierzycielem należności pieniężnych z tytułu nałożonych kar porządkowych, gdyż obowiązek podlegający egzekucji wynika z postanowienia organu jednostki samorządu terytorialnego. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w nauce (zob. K. Sobieralski, Dochodzenie należności pieniężnych z tytułu mandatów kar i grzywien nakładanych przez straż miejską, NZS 2009, Nr 1, s. 40 i n.).
Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego Prezydent Miasta Gliwice jest również organem egzekucyjnym w tej sprawie.
Zgodnie z art. 19 § 2 upea, właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. W myśl zaś art. 5 § 1 upea, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4, który nie dotyczy rozpoznawanej sprawy.
Wykładnia językowa wskazanych unormowań pozwala na stwierdzenie, że właściwy organ gminy o statusie miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jeżeli łącznie spełnione zostają dwie przesłanki:
- 1. opisywany organ gminy uprawniony jest do ustalania lub określania danych należności pieniężnych;
- 2. opisywany organ gminy uprawniony jest do pobierania danych należności pieniężnych.
Wcześniejsze wywody co do ustalenia statusu prawnego funkcjonariusza straży gminnej (miejskiej), nakładającego karę porządkową oraz charakteru tych czynności prawnych pozwalają na stwierdzenie, że straż gminna (miejska), czyli również jej funkcjonariusz nakładający karę porządkową, nie działa we własnym imieniu, lecz swoje zadania wykonuje z upoważnienia wójta, burmistrza (prezydenta miasta). W związku z tym, to prezydent miasta jest organem uprawnionym do ustalania należności pieniężnych w drodze nakładania kar porządkowych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte przez ustawodawcę w art. 19 § 2 upea zwroty "ustalania lub określania i pobierania" wskazują, że słowa te należy interpretować w sposób samodzielny (samoistny), właściwy dla tej instytucji prawa. Zwroty "ustalania lub określania" odczytujemy zatem poprzez ich rozumienie językowe. "Ustalać" oznacza podejmować decyzję względem czegoś, wyznaczać, określać coś, rozstrzygać o czymś, zaś "określać" to definiować, oznaczać coś, szacować (zob. Słownik współczesnego języka polskiego, pod red. B. Dunaja, Warszawa 1996, s. 1190 i 679). Tak więc spełniona została druga z opisywanych przesłanek. Niewątpliwie bowiem, to prezydent gminy (miasta) jest organem, uprawnionym, za pośrednictwem strażnika gminy (miasta), do pobierania danych należności pieniężnych (kar porządkowych) na rzecz związku publicznoprawnego jakim jest miasto.
Należy też zauważyć, że na postawie odrębnych przepisów, o których mowa w art. 19 § 2 upea, tj. regulacji art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. 1997 Nr 36, poz. 224, ze zm.) w związku z pkt 11 załącznika do tejże ustawy, występujący z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu Prezydent Miasta Gliwice jest organem gminy o statusie miasta.
W związku z powyższym Prezydent Miasta Gliwice będąc organem gminy o statusie miasta na podstawie odrębnych przepisów, zgodnie z treścią art. 19 § 2 upea jest organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej kar porządkowych nałożonych przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w Gliwicach.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 2 ppsa.