Uzasadnienie
W dniu 5 października 2016 r. (w sprawie [...]) Straż Miejska w Gliwicach postanowieniem nałożyła na T.M. karę porządkową w wysokości 100 zł za nieusprawiedliwione niestawiennictwo, pomimo prawidłowego wezwania, w siedzibie Straży Miejskiej, w dniu 4 października 2016 r. Kolejne postanowienie w tym samym przedmiocie wydano 16 listopada 2016 r. z tym, że kara porządkowa została nałożona w wysokości 250 zł.
Postanowienia z dnia 5 października 2016 r. oraz z dnia 16 listopada 2016 r. Komendant Straży Miejskiej w Gliwicach przekazał Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach przy pismach z dnia 16 listopada 2016 r. i z dnia 19 grudnia 2016 r. przyjmując, że skoro kary porządkowe stanowią nieopodatkowane należności budżetowe to do ich poboru zobowiązany jest z mocy art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 578 ze zm.) właściwy naczelnik urzędu skarbowego. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Gliwicach pismem z dnia 4 stycznia 2017 r. przekazał je według właściwości miejscowej Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Chorzowie.
Pismem z dnia 16 lutego 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Chorzowie przekazał ww. postanowienia Straży Miejskiej w Gliwicach Komendantowi Straży Miejskiej w Gliwicach uzasadniając, że skoro straż miejska wykonuje swoje zadania w związku z upoważnieniem wójta, burmistrza (prezydenta miasta) to również funkcjonariusz tej straży, nakładając karę porządkową, wykonuje swoje zadania z upoważnienia wójta, burmistrza (prezydenta miasta), co oznacza, że to wójt, burmistrz (prezydent miasta) jest wierzycielem, o którym stanowi art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.), a zatem to on jest uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego oraz złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji, a również jako organ egzekucyjny do prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Wnioskiem z dnia 31 marca 2017 r. Prezydent Miasta Gliwice na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zwrócił się do Naczelnego Sadu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Gliwice, a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Chorzowie w sprawie o przeprowadzenie czynności windykacyjnych obowiązku zapłaty kary porządkowej nałożonej przez Straż Miejską w Gliwicach postanowieniami z dnia 5 października 2016 r. i z dnia 16 listopada 2016 r. Wniósł o wskazanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Chorzowie, jako organu właściwego do załatwienia sprawy, to jest poboru kar porządkowych, stanowiących nieopodatkowane należności budżetowe.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w Chorzowie w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przedstawił stanowisko w sprawie oraz wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Gliwice, jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a więc sprawy która podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09).
Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Jedynie więc dopatrzenie się funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska - Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, "OSP" 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.).
Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie w tym przedmiocie NSA wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie za organ właściwy do załatwienia sprawy został uznany Prezydent Miasta Gliwice.
Stosownie bowiem do art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu m.in. porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli należy do zadań własnych gminy.
Gmina może realizować to zadanie poprzez utworzenie straży gminnej na swoim terenie (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych – D. U. z 2013 r., poz. 1383 ze zm.). Zgodnie z art. 6 tej ustawy straż gminna jest jednostką organizacyjną gminy. Jak stanowi zaś art. 5 tej ustawy koszty związane z funkcjonowaniem straży są pokrywane z budżetu gminy (miasta).
Zgodnie z art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. W myśl zaś art. 5 § 1 tej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4, który nie dotyczy rozpoznawanej sprawy.
Wykładnia językowa wskazanych unormowań pozwala na stwierdzenie, że właściwy organ gminy o statusie miasta jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jeżeli łącznie spełnione zostają dwie przesłanki:
- 1. opisywany organ gminy uprawniony jest do ustalania lub określania danych należności pieniężnych,
- 2. opisywany organ gminy uprawniony jest do pobierania danych należności pieniężnych.
Wyjaśnienie pierwszej z wymienionych przesłanek należy rozpocząć od ustalenia statusu prawnego funkcjonariusza straży gminnej (miejskiej), nakładającego karę porządkową oraz charakteru tych czynności prawnych. W myśl art. 10 ustawy o strażach gminnych strażnik straży gminnej (miejskiej) jest pracownikiem straży, która wykonuje zadania z zakresu ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego. Należy również zauważyć, że straż to jednostka organizacyjna gminy (art. 6 ustawy o strażach gminnych), której komendant powoływany i odwoływany jest przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji. Stosownie do treści art. 7 ustawy o strażach gminnych przełożonym komendanta jest wójt, burmistrz (prezydent miasta). Potwierdzenie tych uprawnień wójta, burmistrza (prezydenta miasta) znajdujemy także w treści przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Wójt, burmistrz (prezydent miasta) wykonuje bowiem uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym), przy czym tych ostatnich również zatrudnia oraz zwalnia (art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym).
Powyższa regulacja skłania do przyjęcia wniosku, że straż gminna (miejska), czyli również jej funkcjonariusz nakładający karę porządkową, nie działa we własnym imieniu, lecz swoje zadania wykonuje z upoważnienia wójta, burmistrza (prezydenta miasta).
W związku z tym to wójt, burmistrz (prezydent miasta) jest organem gminy (miasta) uprawnionym do ustalania należności pieniężnych w drodze nakładania kar porządkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte przez ustawodawcę w art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zwroty "ustalania lub określania i pobierania" wskazują, że słowa te należy interpretować w sposób samodzielny (samoistny), właściwy dla tej instytucji prawa. Zwroty "ustalania lub określania" odczytujemy zatem poprzez ich rozumienie językowe. "Ustalać" oznacza podejmować decyzję względem czegoś, wyznaczać, określać coś, rozstrzygać o czymś, zaś "określać" to definiować, oznaczać coś, szacować (zob. Słownik współczesnego języka polskiego, pod red. B. Dunaja, Warszawa 1996, s. 1190 i 679).
Stosownie do treści art. 49 § 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r.- Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1713 ze zm.) na świadka, biegłego, tłumacza lub specjalistę, który bez usprawiedliwienia nie stawił się na wezwanie uprawnionego organu lub bez zezwolenia tego organu samowolnie wydalił się z miejsca czynności przed jej zakończeniem albo bezpodstawnie odmówił złożenia zeznań, wykonania czynności biegłego, tłumacza lub specjalisty, można nałożyć karę porządkową od 50 do 1000 złotych, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania od 100 do 1500 złotych. Zgodnie zaś z treścią art. 51 § 4 tej ustawy kary porządkowe nałożone w toku czynności wyjaśniających ściąga się w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kary te stanowią dochód budżetu państwa.
Powyższe wywody nie pozostawiają wątpliwości, że zostaje zachowana również druga z opisywanych przesłanek. Należy bowiem zaakceptować tezę, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) jest organem gminy (miasta), uprawnionym, za pośrednictwem strażnika gminy (miasta), do pobierania danych należności pieniężnych (kar porządkowych) na rzecz związku publicznoprawnego (gminy – miasta).
Należy też zauważyć, że na postawie odrębnych przepisów, o których mowa w art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. regulacji art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (t.j., Dz. U. z 1997 r., Nr 36, poz. 224, ze zm.) w związku z pkt 11 załącznika do tejże ustawy, występujący z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu Prezydent Miasta Gliwice jest organem gminy o statusie miasta.
W związku z powyższym Prezydent Miasta Gliwice będąc organem gminy o statusie miasta na podstawie odrębnych przepisów, zgodnie z treścią art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej kar porządkowych nałożonych przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w Gliwicach (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1911/11, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a.