Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 246/19 odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy Uście Gorlickie z dnia 30 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Uście Gorlickie
Sąd I instancji wyjaśnił, że Prokurator Rejonowy w G. – dalej: skarżący lub prokurator – wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Uście Gorlickie z dnia 30 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Uście Gorlickie (uchwała).
Uzasadniając odrzucenie skargi WSA w Krakowie podkreślił, że uchwała zatwierdzeniu taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków nie jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym prokurator miał obowiązek wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały Rady Gminy Uście Gorlickie, stosownie do art. 53 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. - w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., bowiem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 30 listopada 2016 r. Zgodnie zaś z art. 17 ust 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zgodnie z § 5 uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, to jest w dniu 27 grudnia 2016 r. Termin do zaskarżenia uchwały w niniejszej sprawie upłynął, zatem z dniem 27 czerwca 2017 r. Skargę wniesiono dnia 31 stycznia 2019 r.
Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego należy przez nie rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP), a także mieć charakter abstrakcyjny i generalny. Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie, ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "kiedy, kto").
Sąd zauważył, że podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 23, poz. 858 ze zm.; dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków lub ustawa) uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Uchwała weszła w życie 27 grudnia 2016 r. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków na dzień wejścia w życie uchwały zawierała art. 24 dotyczący uchwały rady gminy w sprawie taryfy.
W ocenie WSA, taryfa stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy (art. 20 ust. 1). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Organ gminy działa wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf, który przedsiębiorstwo składa w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie (art. 24 ust. 2 ustawy).
Propozycje cenowe taryf przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo, określając ich wartość na podstawie niezbędnych przychodów, po dokonaniu alokacji na poszczególne grupy odbiorców, różnicując wysokości cen i opłat dla poszczególnych odbiorców, na podstawie udokumentowanych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 20 ustawy). Obowiązkiem przedsiębiorstwa - a nie rady gminy, jak w odniesieniu do aktów prawa miejscowego - było ogłoszenie zatwierdzonej taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryfy (art. 24 ust. 7 ustawy).
Sąd podkreślił, że na podstawie art. 24 ust. 9a ustawy na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy może odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku nie podjęcia uchwały w wyznaczonym prawem terminie taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne wniosku o zatwierdzenie taryf, (ust.
8) zaś w sytuacji stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 24 ust. 5b ustawy). Z przywołanych przepisów wynika, że byt prawny taryf nie jest uzależniony od zaaprobowania ich przez radę gminy w drodze uchwały, a w konsekwencji uchwale dotyczącej zatwierdzenia taryf nie można przypisać cech aktu prawa miejscowego. Powyższe oznacza, że uchwała o zatwierdzeniu taryfy nie stanowią aktów prawa miejscowego.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Prokurator Rejonowy w G. wniósł o jego uchylenie w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnie polegającą na uznaniu, iż uchwała Rady Gminy Uście Gorlickie z dnia 30 listopada 2016r. numer [...] w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie gminy Uście Gorlickie nie stanowi aktu prawa miejscowego, co doprowadziło do przyjęcia, iż prokurator miał obowiązek wnieść skargę na przedmiotową uchwałę w terminie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, podczas gdy prawidłowa ocena wskazuje, iż uchwała Rady Gminy Uście Gorlickie z dnia 30 listopada 2016 r. numer [...] w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie gminy Uście Gorlickie stanowi akt prawa miejscowego, co w konsekwencji umożliwia prokuratorowi zaskarżenie wskazanej uchwały w każdym czasie.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów Prokurator zawarł w uzasadnieniu zażalenia.
Rady Gminy Uście Gorlickie w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego zaliczają się do prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto").
Zdaniem NSA uchwała rady miejskiej o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków.
Skoro uchwałą tą dochodzi wyłącznie do zatwierdzenia (albo odmowy zatwierdzenia) taryfy, to nie sposób w oparciu o jej treść zrekonstruować jakiegokolwiek normatywnego wzoru zachowania w przedstawionym wyżej jego rozumieniu. W analizowanym przypadku wzoru takiego po prostu brak. Uchwała ta odnosi się bowiem do jednej konkretnej sytuacji, a mianowicie do podejmowanego w rezultacie rozpatrzenia wniosku uprawnionego podmiotu (tj. przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego) aktu uchwałodawczego, co powoduje, że wraz z realizacją kompetencji do jego podjęcia dochodzi do swoistego rodzaju "konsumowania się" samej tej uchwały, co w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów tym bardziej przekonuje o tym, że pozbawiona jest ona cechy normatywności (por: W. Kręcisz, Studia i artykuły, W Kwestii charakteru prawnego uchwały rady gminy o zatwierdzeniu taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2017 r., nr 5 (74), s. 13).
Należy dodać, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy, nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy).
Co więcej, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy, jeśli jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu, taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego (tak też NSA postanowieniach z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt I GZ 174/18, I GZ 175/18, z dnia 18 maja 2016 r. o sygn. akt: II GSK 1150/16, II GSK 1149/16). W związku z tym prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dochować określonego art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżanej uchwały Rady Gminy. Dzień ten określony został w § 5 uchwały tj. 27 grudnia 2016 r., zatem słusznie uznał Sąd I instancji, że złożenie skargi w dniu 31 stycznia 2019 r. skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.