Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy z wniosku P. B. o wymierzenie grzywny B. Ł. za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych wymierzył B. Ł. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych oraz zasądził od Burmistrzowi Ł. na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący P. B., pismem z 29 grudnia 2015 r., zwrócił się o wymierzenie grzywny w wysokości 1000 zł Burmistrzowi Miasta i Gminy Ł. i (dalej jako "Burmistrz") za niewykonanie w terminie obowiązku przekazania skargi na bezczynność Burmistrza. Burmistrz, w odpowiedzi na wniosek o ukaranie organu grzywną wskazał, że żądanie Skarżącego jest bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 marca 2016 r. wymierzył Burmistrzowi grzywnę w wysokości 500 zł. W uzasadnieniu wskazał, że z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst.
Jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej jako "u.o.d.d.i.p.") wynika, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Sąd wskazał, że z akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 4/16 wynika, że skarga P. B. na bezczynność Burmistrza Ł. z dnia 2 grudnia 2015 r. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 listopada 2015 r., wpłynęła do organu w dniu 3 grudnia 2015 r. (data prezentaty organu na skardze), natomiast organ ten skargę przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 31 grudnia 2015 r. wraz z aktami administracyjnymi (data stempla pocztowego na kopercie, k-8 akt sprawy II SAB/Wa 4/16), a odpowiedź na skargę została przesłana w dniu 30 grudnia 2015 r. (data stempla pocztowego na kopercie, k-17 akt sprawy II SAB/Wa 4/16).
Sąd zauważył, ze z zestawienia daty przekazania skargi do Sądu – 31 grudnia 2015 r., z datą wpływu skargi do organu w dniu 3 grudnia 2015 r., wynika, że Burmistrz Ł. nie wykonał w terminie piętnastu dni ustawowego obowiązku. Biorąc pod uwagę, że ostatni dzień terminu na przesłanie do Sądu wymaganych dokumentów przypadał na dzień 18 grudnia 2015 r., organ uchybił terminowi o 13 dni. W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązku przekazania do sądu skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, nawet jeżeli dopełnienie tego obowiązku nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Według Sądu, wskazanie przez Burmistrza w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, że przesłał skargę w terminie 30 dni, zgodnie z przepisem ogólnym (art. 54 § 2 p.p.s.a.), pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny i może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.
Burmistrz, w zażaleniu z 18 marca 2016 r., zakwestionował w całości postanowienie Sądu. Zarzucił naruszenie przepisów procedury, tj. art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Burmistrzowi grzywny na nieprzekazanie w terminie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych w sprawie II SAB/WA 4/16 w sytuacji, kiedy "względy dyscyplinująco-restrykcyjne za tym nie przemawiały, a przepis nie nakłada na sąd obowiązku wymierzania grzywny, traktując jedynie o "możliwości" jej wymierzenia w razie nieterminowego przekazania do Sądu skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych, zaś dopełnienie tego obowiązku przez organ nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny". Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zaznacza, ze w celu zachowania gwarancji bezstronności i niezawisłości podejmowanego w sprawie orzeczenia od udziału w orzekaniu wyłączyła się cała Izba Ogólna oraz niektórzy sędziowie z Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sposób i zakres procedowania, jak też przyczyny wyłączenia sędziów zostały opisane i dołączone do akt sprawy (por. "Oświadczenie", k. 74 akt sądowych; postanowienie z 16 września 2016 r. I GZ 462/16 wraz z "Oświadczeniem" sędziego z 8 września 2016 r. – k. 86 i k. 87 akt sadowych). Skutkiem jest rozpoznanie sprawy w najbardziej uczciwy sposób (uberrima fide). Stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym w myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że instytucja wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. doczekała się bogatego dorobku w orzecznictwie sadowym, który to dorobek Sąd jest zobowiązany uwzględniać z urzędu. Wskazania wynikające z orzecznictwa Sąd odnosi do argumentów podnoszonych przez Burmistrza w zażaleniu (facta sunt verbis difficilor). Przede wszystkim, wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenia stosownego wniosku (o ukaranie) przez stronę (por: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II GZ 105/10; 27 września 2011 r., sygn. akt II GZ 431/11, CBOSA). Niewzruszony pozostał przez Burmistrza pogląd Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym sprawa dotyczy dostępu do informacji publicznej i w konsekwencji organ powinien przekazać skargę wraz z aktami sprawy w terminie piętnastu dni od otrzymania skargi (art. 21 pkt 1 u.o.d.d.i.p), tj. w terminie krótszym niż wynikający z art. 54 § p.p.s.a. Nadto, podstawowe, zarysowane powyżej przesłanki wymierzenia grzywny w niniejszej sprawie zostały spełnione: skarga została przekazana z uchybieniem wskazanego powyżej terminu przewidzianego u.o.d.d.i.p. – która to bezsporna okoliczność wynika z oświadczenia Burmistrza z pisma z 13 stycznia 2016 r. (k. 15 akt sądowych in fine), zaś Skarżący złożył stosowny wniosek o ukaranie grzywną (pismo z 2 grudnia 2015 r., k 2 akt sądowych).
Sąd zauważa, że u.o.d.d.i.p. przewiduje krótsze terminy przekazania akt sprawy niż p.p.s.a.: w sprawach, które są przedmiotem regulacji u.o.d.d.i.p. przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Trafne są wobec powyższego spostrzeżenia Sądu (którym Burmistrz zresztą wprost nie zaprzecza), z których wynika, że "zestawiając datę przekazania skargi do tut. Sądu – 31 grudnia 2015 r., z datą wpływu skargi do organu w dniu 3 grudnia 2015 r., stwierdzić należy, że Burmistrz Ł. nie wykonał w terminie piętnastu dni ustawowego obowiązku.
Biorąc pod uwagę, że ostatni dzień terminu na przesłanie do Sądu wymaganych dokumentów przypadał na dzień 18 grudnia 2015 r., organ uchybił terminowi o 13 dni". W dorobku prawnym zostało ustalone, że przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 p.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności (postanowienie z 7 maja 2014 r. I Oz 343/14, CBOSA). Co więcej, nawet dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. z uchybieniem przez organ terminu już po wniesieniu, ale jeszcze przed rozpoznaniem wniosku strony skarżącej o wymierzenie grzywny, nie uzasadnia umorzenia postępowania w zakresie tego wniosku tylko z tego powodu (postanowienie z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OZ 1108/09, CBOSA). Uznaje się, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. (lub, jak w niniejszej sprawie, z przepisów szczególnych, tj. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. (postanowienie z 8 października 2010 r. I Oz 752/10, CBOSA).
Dlatego badając zażalenie Burmistrza z 18 marca 2016 r. należało przyjąć, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, określony w art. 55 § 1 p.p.s.a., obejmuje nie tylko "bezpośrednie" zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także samą zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Konsekwencją tego poglądu jest to, że przedmiot zaskarżenia nie przestanie istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem ustawowego terminu. Wbrew poglądom Burmistrza wyrażonym na s. 3 zażalenia z 18 marca 2016 r. (k.48 akt sądowych), zestawienie wysokości wymierzonej organowi kwoty grzywny (tj. 500 zł) z potencjalnie możliwą kwotą kary wymierzaną na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. (grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów) oraz z informacjami ogólnie dostępnymi, co do sytuacji finansowej gminy, prowadzi do wniosku, że grzywna w niniejsze sprawie ma charakter wyłącznie dyscyplinujący (na przyszłość), a nie – represyjny.
Wbrew poglądowi Burmistrza ani nieznajomość prawa nie jest okolicznością zwalniającą go od sprawnego działania, ani taką okolicznością nie jest finalne przekazanie do Sądu akt administracyjnych sprawy (quod scimus, gutta est, ignoramus mare). Zdaniem Sądu, nie zwalnia Burmistrza od odpowiedzialności przekazanie odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ponieważ warunki wymierzenia grzywny zostały opisane w art. 55 p.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, kiedy Burmistrz przekazał akta i z jakim opóźnieniem (niniejszej sprawie – 13 dni) pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, co zresztą Sąd I instancji uwzględnił w sprawie. Nie ma znaczenia dla orzeczenia odpowiedzialności Burmistrza również to, że akta sprawy i skarga zostały przekazane "(...) na długo przed rozpoznaniem wniosku w przedmiocie ukarania organu grzywną." (k. 48 akt sądowych, ab initio).
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Burmistrza nieznajomość prawa, na którą powołuje się organ dysponujący władzą publiczną i kształtujący sytuację prawną obywateli (s. zażalenia z 18 marca 2016 r., k. 48 akt sądowych), nie zwalnia ani organu władzy publicznej, ani stron postępowania w ogóle od odpowiedzialności, co jest fundamentem europejskiego porządku prawnego (ignorantia iuris nocet). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków" będących przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym należało uznać, że wniosek Skarżącego o nałożenie na Burmistrza grzywny za zwłokę w przekazaniu skargi z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie był uzasadniony.
Skoro, jak wspomniano powyżej, nie są istotne dla samego wymierzenia sankcji grzywny przyczyny nieterminowego przekazania skargi przez organ sądowi, lecz mogą one mieć wpływ jedynie na wysokość kary ale nie na zasadność jej zastosowania, to Sąd I instancji prawidłowo zastosował instytucję miarkowania wysokości grzywny. Na aprobatę zasługuje uwzględnienie w ocenie zarówno nieznacznej zwłoki w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., w związku z art. 21 pkt 1 u.o.d.d.i.p., a z drugiej - szczególny przedmiot sprawy, jakim jest dostęp do informacji publicznej. Z tych powodów Sąd, biorąc również pod uwagę utrwalone orzecznictwo w podobnych sprawach i wskazówki z niego wynikające, nie może uznać za uzasadnione zarzutów naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. W ocenie NSA, wysokość wymierzonej kary grzywny jest słuszna, sprawiedliwa i adekwatna do stopnia naruszenia przez organ ciążącego na nim obowiązku, uwzględnia fakt przekazania – aczkolwiek z opóźnieniem – akt sprawy do Sądu, oczywistość naruszenia obowiązków przez organ administracji, brak okoliczności łagodzących nieprzejawianie przez organ administracji cechy profesjonalizmu wymaganej od niego i uwzględnia sposób stosowania prawa przez Sądy w podobnych sprawach (aequitas sequitur legem).
NSA, mając na uwadze, że zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do górnej granicy w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów i wysokość wymierzonej w sprawie kary, doszedł do wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie nadużył uprawnień przydanych mu przez ustawodawcę. Z wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.