Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 września 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 757/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. V., M. V. i J. M. V.-M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], stwierdzając przy tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądzając od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących A. V., M. V. i J. M. V.-M. solidarnie kwotę 457 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1968 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za część nieruchomości położonej w Gdyni, wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1968 r.
W motywach zaskarżonej decyzji organ podał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] marca 1968 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 1968 r. nr j.w., orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w Gdyni przy ul.: [...], [...] i [...], stanowiącej własność M. V., B. V. i R. V., zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w Gdyni KW nr [...], oznaczonej jako parcele nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o powierzchni 7599 m2. Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 1968 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 1968 r. nr [...], Prezydium orzekło o przyznaniu za część wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 7458 m2 na rzecz dawnych jej właścicieli odszkodowania w kwocie 349.151,45 zł.
A. V. (spadkobierca B. V. i R. V.) pismem z dnia 22 grudnia 2004 r. wniósł o stwierdzenie nieważności tych decyzji, a następnie, pismem z dnia 10 października 2005 r. ograniczył powyższy wniosek do żądania stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej Prezydium z dnia [...] czerwca 1968 r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] czerwca 1968 r.
W tym stanie rzeczy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydium, w związku z cofnięciem przez stronę wniosku. Natomiast przedmiotem dalszego procedowania uczynił wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 1968 r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] czerwca 1968 r.
Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Minister Infrastruktury umorzył na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium z dnia [...] czerwca 1968 r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] czerwca 1968 r., uznając, że nie jest on organem właściwym do jej rozpoznania.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A. V. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że w dotychczasowej praktyce zarówno sądy administracyjne, jak i organy administracji nie miały zastrzeżeń i wątpliwości co do właściwości Ministra w przedmiotowej sprawie.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (będący następcą prawnym Ministra Infrastruktury), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 kpa, uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium z dnia [...] czerwca 1968 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że podstawą uchylenia uprzednio wydanej przez Ministra Infrastruktury decyzji jest ustalenie, że została ona skierowana do osób zmarłych. Mianowicie, stronami postępowania prowadzonego przy pierwszym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru uczynił m.in. M. V. i E. V., którzy – jak wynika z postanowień spadkowych znajdujących się w aktach – zmarli w 2007 r., a więc przed podjęciem kwestionowanej decyzji. Prowadzenie zaś postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji oceniane być musi jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Uzasadniając natomiast umorzenie postępowania, Minister wyjaśnił, że organy powinny przestrzegać swojej właściwości zarówno w momencie wszczęcia, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się zaś z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W takim przypadku ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Natomiast w przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Wskazując na powyższe, Minister zważył, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j.: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 14 tej ustawy, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Jednocześnie stosownie do jej art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 2, odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia, działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Przedmiotowa decyzja została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku jako organ I instancji, a strony nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania do organu II instancji – Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych. Zatem w celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności przedmiotowej decyzji należy najpierw ustalić organ, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania na podstawie art. 156 § 1 kpa. W aktualnym stanie prawnym, w ocenie Ministra, sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. Na podstawie art. 9a tej ustawy organem wyższego stopnia w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. Tak więc w obecnym systemie prawnym, zdaniem organu, to Wojewoda Pomorski jest organem właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium z dnia [...] czerwca 1968 r. Skoro zatem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda, to postępowanie prowadzone przez Ministra jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Organ wyjaśnił przy tym, że wniosek A. V. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium zostanie przekazany według właściwości do Wojewody odrębnym pismem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. A. V., M. V. i J. M. V. – M. zarzucili naruszenie art. 19, art. 65 § 1 i art. 105 kpa, poprzez ich zastosowanie. Skarżący podnieśli, że następcą funkcjonalnym Prezydiów Wojewódzkich Rad Narodowych są wojewodowie. Wprawdzie na podstawie przepisów ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wywłaszczeniowe przekazane zostały do kompetencji starostów, to w praktyce nie było wątpliwości, że w stosunku do wywłaszczeń opartych na ustawie z dnia 12 marca 1958 r. i dokonanych przez te Prezydia właściwym organem nadrzędnym jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (uprzednio Minister Infrastruktury). Z tego względu niezrozumiałe jest – zdaniem skarżących – nagłe stwierdzenie przez Ministra braku jego właściwości po upływie ponad 10 lat od zmiany stanu prawnego. Podnieśli również, że w sprawach o podobnym stanie faktycznym, rozpatrywanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, został podzielony pogląd przychylający się do stanowiska wskazującego na wojewodów jako następców prawnych prezydiów wojewódzkich rad narodowych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie ustalony przez organ nadzoru stan faktyczny nie jest sporny. Istota sporu na tym etapie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu wydania zaskarżonej decyzji był organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 kpa, właściwym do rozpatrzenia złożonego przez jednego ze skarżących wniosku o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 1968 r. o przyznaniu odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości.
Sąd nie zgodził się z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że ustalając obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, jakim było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, należy wziąć pod uwagę, który organ aktualnie jest właściwy do rozstrzygania indywidualnych spraw tego samego rodzaju i dopiero na tej podstawie ustalać organ wyższego stopnia.
WSA w Warszawie zaznaczył, że istotnie faktem jest, iż istnieje koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (a uprzednio przez Ministra Infrastruktury), polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania i koncepcja ta znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (np. M. Jaśkowska – Komentarz do art. 157 kpa, publ. LEX nr 2009). Zgodnie z tą koncepcją, organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 kpa, określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od konkretnej regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego.
Sąd wskazał, że nie jest to jednak jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Na tę okoliczność Sąd przywołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. o sygn. akt III RN 83/98 (publ. OSNP/1999/9/293), który – jak zaznaczył – ukształtował, jak – w ocenie Sądu – zasadnie zauważyli skarżący, kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 października 1998 r. o sygn. akt IV SA 2077/98; z dnia 8 grudnia 2003 r. o sygn. akt I SA 884/02; z dnia 16 lutego 2011 r. o sygn. akt I OSK 585/10).
Sąd zauważył, że w powołanym orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził, iż właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 7 lipca 1993 r. o sygn. akt I SA 116/93, publ. ONSA 1994, z. 3, poz. 109, wyrok z dnia 25 marca 1997 r. o sygn. akt IV SA 1257/95). Sąd podniósł, że to, zdaniem Sądu Najwyższego, oznacza, iż organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie minister, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa. W konkluzji orzeczenia Sąd Najwyższy uznał za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie w zaskarżonym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w rozpatrywanej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda.
WSA w Warszawie wyjaśnił, że początkowo, po wejściu w życie ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie Sąd Najwyższy dokonywał wspomnianej wyżej wykładni) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia stał się starosta. W ocenie Sądu, nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż –jak przyjął Sąd Najwyższy – "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy(ało) oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Natomiast potwierdzenie właściwości Ministra w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych, znalazło także swój wyraz w jednym z najnowszych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 984/11.
Sąd zauważył, że nawet gdyby uznać, iż koncepcja przyjęta przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia jest w chwili obecnej powszechniej stosowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to jednak w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych nie można – w ocenie Sądu – lekceważyć odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne, jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasady demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia1997 r. o sygn. akt K 22/96, publ. OTK 1997/5-6/71). Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to – zdaniem Sądu – nie istnieją uzasadnione powody, aby od tej praktyki odstąpić.
W tej sytuacji WSA w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co – w jego ocenie – musiało prowadzić do jej uchylenia. Wydana zaś przy pierwszym rozpoznaniu sprawy decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r., niezależnie od tego, że – zdaniem Sądu – narusza art. 105 § 1 kpa, poprzez jego nieuprawnione okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy zastosowanie, to obarczona była również kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z uwagi na to, że skierowana została do osób zamarłych (co trafnie zauważył organ nadzoru przy ponownym rozpatrzeniu sprawy), a więc osób, które w sposób oczywisty nie miały zdolności prawnej i nie mogły być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Z tego względu Sąd, nie będąc związany granicami skargi, ani wskazanymi w niej żądaniami czy wnioskami, skorzystał z uprawnień przewidzianych w art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) i uchylił także tę decyzję, mimo braku w tym zakresie zgłoszonego wniosku stron.
Formułując wytyczne dla organu, Sąd nakazał, by rozpatrując po raz kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 1968 r. nr [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] czerwca 1968 r. o tym samym numerze, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej miał na względzie przedstawioną ocenę prawną i – jako organ właściwy, w rozumieniu art. 157 § 1 kpa – odniósł się merytorycznie do wniosku A. V. oraz stawianych przez niego kwestionowanej decyzji zarzutów, podejmując stosowne rozstrzygnięcie w tym zakresie.
Dlatego też, stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 pkt 2 kpa i art. 157 § 1 oraz art. 6 kpa, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działań administracji publicznej błędnie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają Ministra do oceny legalności ostatecznej decyzji wydanej przez nieistniejący obecnie organ – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych;
- art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 157 § 1 kpa, polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej, która uprawniałaby Ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, a jedynie powołał się na praktykę orzeczniczą;
- art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 9a tej ustawy w związku z art. 17 pkt 1 i 2 kpa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działań administracji publicznej nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 105 kpa, polegające na tym, że Sąd zarzucił naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 153 tej ustawy, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), poprzez brak uwzględnienia zmiany stanu prawnego związanego z wejściem w życie ww. ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono także naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, polegającą na nieprzyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę prawną do wydawania przez wojewodę decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok – mimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.
Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego, przy czym ich istota koncentruje się na kwestionowaniu stanowiska Sądu I instancji, który wyraził pogląd, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 1968 r. organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zatem autor skargi kasacyjnej, kontestując zaskarżony wyrok, podważa zasadność uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie, kładąc przy tym nacisk na błędy w procedowaniu Sądu I instancji, by w konsekwencji tego wykazać, że Sąd ten dokonał wadliwej oceny podjętych w sprawie decyzji wskutek nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, regulującego kwestię właściwości organu. Autorowi skargi kasacyjnej chodzi de facto o podważenie powyższego stanowiska Sądu I instancji, celem wykazania, że to nie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 1968 r., lecz Wojewoda Pomorski. W celu zbadania trafności stanowiska Sądu I instancji i wykazania, że jest ono błędne, autor skargi kasacyjnej w pełni zasadnie przywołuje w treści stawianych zarzutów i podstaw kasacyjnych właśnie przepisy prawa materialnego, wszak to one w niniejszej sprawie są głównym wzorcem dla zweryfikowania prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w kwestii właściwości organu wyższego stopnia. Natomiast dopiero w dalszej konsekwencji pozostaje odpowiedź na pytanie, czy Sąd ten zasadnie uwzględnił skargę.
Stawiając zarzuty procesowe w celu zakwestionowania poglądu Sądu I instancji, autor skargi kasacyjnej prawidłowo łączy je z błędami w wykładni i niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. To właśnie przepisy prawa materialnego wyznaczają kompetencje organu pierwszej instancji (rzadziej organu wyższego stopnia) i to na ich podstawie ustala się w sprawie jego właściwość rzeczową. Zgodnie z brzmieniem art. 20 kpa, właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Właściwość rzeczową organu determinuje więc przedmiot sprawy i to niezależnie od tego, z jakiej daty pochodzi decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Przedmiot sprawy pozwala bowiem na ustalenie organu pierwszej instancji, jak i organu wyższego stopnia, co ma znaczenie podstawowe nie tylko w sytuacji, gdy w strukturze organów administracji publicznej nie istnieje już organ, który wydał kwestionowany w trybie nadzoru akt, ale także wówczas, gdy wprawdzie struktura ta nie uległa zmianie, lecz zmienił się zakres wcześniej przyznanych organom kompetencji.
Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji generuje nową sprawę, która musi uwzględniać brzmienie zarówno przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanego aktu, jak i przepisów obecnie obowiązujących. Zwłaszcza obecnie obowiązujący stan prawny ma tu szczególne znaczenie, bowiem to na jego podstawie w pierwszej kolejności ustala się właściwość organu, gdy w strukturze organów administracji publicznej nie istnieje już organ, który wydał kwestionowaną w trybie nadzoru decyzję. Trzeba bowiem odróżnić kwestię tego, który z istniejących organów jest właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, od kwestii, według jakich przepisów badana jest sama ważność kwestionowanej decyzji.
Przy ustalaniu organu właściwego w sprawie regułą powinno być stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Jeżeli zatem nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji publicznej i w podziale ich kompetencji, wyznacza się na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji – odpowiednio – organ wyższego stopnia. Natomiast przy ocenie ważności kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili jej wydania.
Ustalając organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, każdorazowo należy także mieć na względzie przepis art. 157 § 1 kpa, wedle którego właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W art. 17 kpa zostały wymienione organy wyższego stopnia. W punkcie 2 tego przepisu wskazano, że w stosunku do wojewodów organem wyższego stopnia jest właściwy minister.
W rozpoznawanej sprawie kwestionowana decyzja z dnia [...] czerwca 1968 r. została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, a więc organ, który w obecnej strukturze organów administracji publicznej już nie istnieje. Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j.: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia, działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 2 tej ustawy). Jakkolwiek prezydia wojewódzkich rad narodowych miały status organów szczebla wojewódzkiego, to jednak trudno uznać, by obecnie dla nich organem wyższego stopnia miał być minister, skoro ani art. 17 kpa, ani żaden inny obowiązujący dziś przepis nie wskazują na ministra jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów, które aktualnie już nie istnieją. Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, jak to uczynił Sąd I instancji, doszłoby w istocie do ustalania właściwości organu wyższego stopnia w oderwaniu od obecnie obowiązującego stanu prawnego, co uchybiałoby fundamentalnej zasadzie działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), wywodzonej z zasady legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa).
Zgodnie z art. 19 kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co oznacza, że zobowiązane są do stosowania aktualnie obowiązujących regulacji, nie zaś przepisów, które utraciły moc. Zaaprobowanie stanowiska Sądu I instancji sprzeciwiałoby się więc nie tylko powyższym zasadom, ale także zasadzie pewności prawa, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, i doprowadziłoby w istocie do sytuacji, w której decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydawana byłaby w obecnym stanie prawnym, jednakże przy zastosowaniu przepisów o właściwości, które już nie obowiązują. Jak zostało zaznaczone, czym innym jest ocena merytoryczna (ocena ważności) kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji, która – co do zasady – dokonywana jest w oparciu o stan prawny obowiązujący w chwili jej podjęcia, a czym innym ustalenie organu wyższego stopnia, który tę ocenę przeprowadzi, będąc do tego właściwym na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania aktu w trybie nadzoru.
Niedopuszczalne jest, by ustalając organ wyższego stopnia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania, czynić to na podstawie przepisów, które już nie obowiązują. Skoro bowiem obecnie obowiązująca struktura organów administracji publicznej nie uwzględnia prezydiów wojewódzkich rad narodowych i nie uwzględnia także Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia, działającej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, to organ właściwy w sprawie, a tym samym także organ wyższego stopnia – należy ustalać na podstawie obecnie obowiązujących unormowań w tym przedmiocie. Nie można natomiast na zasadzie swoistego automatyzmu przyjmować, że organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 kpa, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 1968 r. jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, tylko dlatego, że pozostaje on w strukturze organów administracji publicznej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r. o sygn. akt OPS 7/00 (publ. ONSA 2000/4/139), "aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują". Tymczasem, wbrew prezentowanej w ww. uchwale tezie, wskazując Ministra jako organ wyższego stopnia, Sąd I instancji oparł swoje stanowisko na poprzednio obowiązującym stanie prawnym, przenosząc niejako tamten stan prawny w obecnie obowiązujący porządek prawny, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami legalizmu i pewności prawa.
Zgodnie bowiem z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Również starosta – stosownie do przepisu art. 129 ust. 1 i 5 ww. ustawy – ustala odszkodowanie w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, bądź wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. W świetle zaś art. 9a ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 9a wprost wskazuje, który z organów jest organem wyższego stopnia względem rozstrzygnięć podejmowanych przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. W tym zakresie ustawa o gospodarce nieruchomościami koresponduje z treścią art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), który stanowi, że do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Co więcej, z art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia, w rozumieniu kpa.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy przyjąć, że w obecnym porządku prawnym kwestionowaną decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 1968 r. dziś podejmowałby wykonujący zadania starosty Prezydent Miasta Gdyni, zatem organem wyższego stopnia właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 1968 r. jest aktualnie Wojewoda Pomorski (art. 9a ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 157 § 1 kpa).
Tak więc należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wyraził błędny pogląd, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 1968 r. organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 kpa, jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Niezależnie jednak od tego, błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na oddalenie skargi kasacyjnej, gdyż rozstrzygnięcie WSA w Warszawie w istocie skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji, które są wadliwe. W sytuacji bowiem, gdy organem wyższego stopnia jest Wojewoda Pomorski, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (a wcześniej Minister Infrastruktury) nie powinien podejmować jakiejkolwiek decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] czerwca 1968 r., powinien natomiast – w myśl art. 65 § 1 kpa – przekazać podanie strony organowi właściwemu, jako że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na jej wniosek, nie zaś z urzędu. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie, zaś zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Tak też winien postąpić Minister, zawiadamiając przy tym stronę o przekazaniu podania Wojewodzie Pomorskiemu.
Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego obu decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji przez Sąd I instancji należy uznać za uzasadnione i oceny tej nie zmienia jego błędne stanowisko przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku. Skarga bowiem podlegała uwzględnieniu, jednakże z innej przyczyny i przy odmiennym uzasadnieniu, o czym była mowa powyżej.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
W oparciu o przepis art. 156 § 1 i 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny sprostował istniejącą w treści zaskarżonego wyroku niedokładność w ten sposób, że zamiast "J. M. M.", postanowił wpisać "J. M. V. – M.".