Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 296/08 oddalił skargę M. J. i A. D.-T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2002 r., nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. w obr. [...] jako działka nr [...], stanowiącej własność M. J. i A. D.-T., przedstawiony na mapie sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] – na działki nr [...] o powierzchni 0,4090 ha, nr [...] o powierzchni 0,1087 ha i nr [...] o powierzchni 0,1322 ha. W podstawie prawnej powołano art. 93 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 w nawiązaniu do art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej ustawą u.g.n.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły M. J. i A. D.-T.
Decyzją z dnia [...] września 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że wyrokiem z dnia 13 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 3895/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1999 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Jako przyczynę wskazano brak opinii organu I instancji oceniającej zgodność proponowanego podziału przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przesądziło o naruszeniu treści art. 93 ust. 4 u.g.n.
Prezydent Miasta K., kierując się zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu powołanego orzeczenia, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r., w oparciu o art. 93 ust. 4 i 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., pozytywnie zaopiniował zaproponowany podział ww. nieruchomości – jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B. w K. Granice wydzielonych działek nakładają się bowiem na linie rozgraniczające teren o symbolach określających ich przeznaczenie i sposób zagospodarowania. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2002 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lipca 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2162/02 oddalił skargę M. J. i A. D.-T.
Skargę na decyzję z dnia 21 sierpnia 2002 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły M. J. i A. D. –T., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia, jak również decyzji organu I instancji. Skarżące zarzuciły obrazę prawa materialnego poprzez jego błędną interpretację oraz naruszenie przepisów art. 93 ust. 2, art. 97 ust. 3 pkt 1 oraz art. 6 pkt 1 u.g.n. Kwestionowane rozstrzygnięcia zostały bowiem wydane jedynie w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. Ponadto przedmiotowa inwestycja nie polega na budowie drogi, lecz na budowie parkingu, przy czym przesunięcie odcinka ulicy [...] na działkę skarżących jest jedynie konsekwencją budowy parkingu i nie mieści się w pojęciu utrzymania istniejącej drogi. Zarzucono także brak rozpatrzenia sprawy pod kątem możliwości zagospodarowania wydzielonych działek.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2781/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny kwestii oceny zgodności planowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie milczeniem możliwości zagospodarowania działki nr 31/8, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 355/07 Naczelny Sad Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W uzasadnieniu wskazano m.in., że organy powołały się na ustalenia planu miejscowego zarówno co do przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po ponownym rozpoznaniu sprawy oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że podział nieruchomości i związaną z nim procedurę określa ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W art. 93 ust. 1 tej ustawy ustawodawca wskazał, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (w sytuacji, gdy jest uchwalony). Przez powyższe należy rozumieć zgodność dotyczącą przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. Organem, który opiniuje zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest – stosownie do art. 93 ust. 4 u.g.n. – wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
Opisany powyżej wymóg został na gruncie niniejszej sprawy spełniony. Z postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2002 r. wynika bowiem, iż organ ten pozytywnie zaopiniował zaproponowany podział ww. nieruchomości – jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B. w K., zatwierdzonego uchwałą Nr 407/93 Rady Miejskiej w K. z dnia 2 kwietnia 1993 r., ogłoszoną w Dz.Urz. Woj. Kieleckiego Nr 5, poz. 41 oraz uchwałą Nr 95/94 z dnia 25 listopada 1994 r., ogłoszoną w Dz.Urz. Woj. Kieleckiego Nr 11, poz. 114. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2002 r.
Organy wskazały, iż podlegająca podziałowi działka nr [...] położona jest w części na terenie oznaczonym w ww. planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 011KLA, przeznaczonym pod projektowaną ulicę lokalną, zapewniającą obsługę osiedla, w części pod parking przeznaczony dla obsługi Fabryki Pomp, w dni świąteczne kościoła – symbol KS-1 oraz w części na terenie oznaczonym symbolem 10UH,UG.EE przeznaczonym pod usługi handlu detalicznego i gastronomii. Wobec powyższego prawidłowo orzeczono, iż wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości (działka nr [...] – pod projektowaną ulicę lokalną) jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 355/07 stwierdził, iż w niniejszej sprawie organy powołały się na ustalenia planu miejscowego co do możliwości zagospodarowania wydzielonych działek, przyjmując, że projekt realizuje to przeznaczenie i "służy" temu przeznaczeniu.
Granice wszystkich wydzielonych działek nakładają się bowiem na linie rozgraniczające teren o symbolach określających ich przeznaczenie i sposób zagospodarowania. Z tego względu zarzut skargi, iż przy zatwierdzeniu podziału nie odniesiono się i nie zbadano możliwości zagospodarowania (przyszłego) działek po podziale jest nieuzasadniony.
Odnosząc się do stanowiska organów orzekających, iż w niniejszej sprawie zachodzi przypadek wyszczególniony w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., Sąd podniósł, że zgodnie z tym przepisem podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Z kolei celem publicznym jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa i utrzymywanie tych dróg (art. 6 pkt 1 u.g.n.). Powyższe oznacza, że nie chodzi o wydzielenie gruntu pod jakiekolwiek drogi, ale dotyczy ono wyłącznie wydzielenia gruntu pod drogi publiczne.
Natomiast pojęcie drogi publicznej należy rozumieć według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy). Zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej są zatem dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii (wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1989 r. sygn. akt IV SA 992/87, ONSA 1989, nr 2, poz. 70). Ustawa o drogach publicznych w art. 2 ust. 1 dzieli drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne. Podział ten przejmuje ustawa o gospodarce nieruchomościami, na co jednoznacznie wskazuje brzmienie jej art. 98 ust.
1. Działka nr 31/9, która ma powstać w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania dzielnicy B. w K. pod projektowaną ulicę lokalną, zapewniającą obsługę osiedla i zastępuje odcinek ulicy [...] (k. 59). Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż planowana droga stanowi modyfikację zakończenia istniejącej ulicy [...] w miejscu, w jakim styka się ona z ul. [...]. Natomiast zarzuty, iż przesunięcie odcinka ulicy [...] na działkę skarżących jest jedynie konsekwencją budowy parkingu, a przedmiotowa inwestycja polega w istocie na jego budowie, są niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podniósł także, że droga – ulica [...] została wyszczególniona w załączniku nr 6 (lit. b) do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 151), wydanego na podstawie uprzednio obowiązującej treści art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych – jako droga wojewódzka. Następnie nowelizacja ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) wprowadziła z dniem 1 stycznia 1999 r. nowe kategorie dróg publicznych – z uwagi na ich funkcje w sieci drogowej w nowym ustroju administracyjnym państwa. Zgodnie z tymi przepisami zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych następuje w drodze uchwały podjętej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu oraz radę gminy (art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych).
Równocześnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. został zatwierdzony nowy wykaz przedmiotowych dróg na terenie kraju. W zasięgu dróg wskazanych w cyt. rozporządzeniu nie znalazła się ul. [...] w K. Stosownie zatem do art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) z dniem 1 stycznia 1999 r. ulica ta stała się z mocy prawa drogą powiatową. Zgodnie bowiem z tym przepisem z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, niewymienione w powyższym rozporządzeniu, stają się drogami powiatowymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- – naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą jego wykładnię, a to art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnej subsumcji stanu faktycznego pod podany wyżej przepis prawa materialnego, stanowiący o możliwości dokonania podziału nieruchomości z urzędu w razie jego niezbędności do realizacji celów publicznych przy jednoczesnym niedostatecznym wykazaniu przez organ administracji publicznej istoty celu publicznego w odniesieniu do przedmiotowej decyzji.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. stwierdzić należy, iż Sąd zaniechał dokładnego dopasowania stanu faktycznego pod tę normę. Przedmiotowy artykuł zezwala na dokonanie podziału nieruchomości z urzędu w sytuacji, gdy jest to niezbędne do realizacji celów publicznych. Należy w tym miejscu skoncentrować się nad niezbędnością podziału działki w świetle status quo. Nieruchomość sąsiaduje z dwiema ulicami – [...] i [...]. Jej podział ma zapewnić realizację projektu budowy drogi, który w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 lipca 2008 r. nazwany jest "modyfikacją istniejącej ulicy [...] w miejscu, w jakim styka się ona z ulicą [...].
Wobec powyższego ulica [...] będąca drogą publiczną już istnieje, a celem publicznym zapewniającym możliwości podziału nieruchomości z urzędu jest jedynie chęć zmiany jej przebiegu. Obecny układ ulic jest czytelny i zapewnia łączenie się ulic [...] i [...]. Osiągnięcie tego samego rezultatu, kosztem rozproszenia jednolitości działki i spowodowania tym samym powstania trzech działek jest niekorzystne i niezrozumiałe. W jaki zatem sposób wytłumaczyć niezbędność budowy drogi, która już istnieje. W obecnym stanie faktycznym nie można więc rozumieć niezbędności, jako czynnika wymagalnego, warunku koniecznego, który tym samym wyklucza zastosowanie przepisu. Warto również w tym miejscu powołać się na art. 5 Konstytucji RP, w którym zapisana jest zasada zrównoważonego rozwoju, którego istotą jest równorzędne traktowanie racji społecznych, ekonomicznych i ekologicznych, co oznacza konieczność integrowania zagadnień ochrony środowiska z polityką w poszczególnych dziedzinach gospodarki.
Należy przez to rozumieć, że realizacja projektu publicznego nie może być wykonywana kosztem niezrozumiałych dla obywatela rozwiązań, które pojawiają się w przedmiotowej sprawie, czego egzemplifikacją są postępowania przed sądami administracyjnymi. Racja ekonomiczna i ekologiczna spornego projektu, również nie odnajduje potwierdzenia w przywołanym z art. 5 Konstytucji RP. Wysokość wymaganych nakładów finansowych oraz stopień zanieczyszczenia środowiska towarzyszące modyfikacji biegu już istniejącej ulicy jest nieproporcjonalna do potencjalnych korzyści płynących z realizacji inwestycji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 powołanego artykułu. Żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie tam wymienionych nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. – podziału nieruchomości można dokonać z urzędu jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Stosownie do art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia powołanego wyżej przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., które to naruszenie miałoby polegać zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną na niewłaściwej wykładni i błędnej subsumcji stanu faktycznego, przy jednoczesnym niedostatecznym wykazaniu przez organ administracji publicznej istoty celu publicznego w odniesieniu do przedmiotowej decyzji. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zaznaczyć, że ponieważ w skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny oparł się rozpoznając sprawę niniejszą na ustaleniach stanu faktycznego przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który oparł się na ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy administracji.
Ponadto, skoro zarzut niewłaściwej wykładni art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. nie został sprecyzowany należało rozważyć zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania w rozpoznawanej sprawie powołanego przepisu.
Jak wynika zatem z ustaleń Sądu, działka nr [...], która ma powstać w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania dzielnicy B. w K. pod projektowaną ulicę lokalną, zapewniającą obsługę osiedla i zastępuje odcinek ulicy [...]. Planowana droga stanowi modyfikację zakończenia istniejącej ulicy [...] w miejscu, w jakim styka się ona z ul. [...]. Z powyższego wynika zatem, że bez wątpienia podział omawianej nieruchomości jest niezbędny dla celów publicznych, jakim w sprawie niniejszej jest budowa drogi publicznej (art. 6 pkt 1 u.g.n.), nawet jeżeli stanowi to jedynie modyfikację istniejącej już drogi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który zasługuje na aprobatę, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej.
W tej sytuacji zostaje spełniona przesłanka wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu (vide: wyrok NSA z 19 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 410/07, Lex nr 453975). W związku z powyższym wskazać trzeba, że Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r., w oparciu o art. 93 ust. 4 i 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., pozytywnie zaopiniował zaproponowany podział przedmiotowej nieruchomości – jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B. w K. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2002 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny powołanym wyrokiem z dnia 9 lipca 2003 r. oddalił skargę. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 355/07, uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2006 r. – którą to oceną był związany na mocy art. 153 p.p.s.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach – postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest etapem postępowania podziałowego, organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany opinią o podziale.
Prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2003 r. wiąże sądy (art. 170 p.p.s.a.) i za bezskuteczną uznana być musiała podjęta w skardze kasacyjnej próba podważenia pozytywnej opinii co do zgodności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B. w K. Mając powyższe na uwadze podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. należało uznać na nieuzasadniony.
Nie można również dopatrzeć się biorąc pod uwagę charakter i zakres celu w jakim dokonano podziału nieruchomości, tj. modyfikacja niewielkiego odcinka drogi lokalnej, aby w sprawie niniejszej w jakikolwiek sposób doszło do naruszenia art. 5 Konstytucji RP stanowiącego m.in. o zapewnieniu ochrony środowiska i zasadzie zrównoważonego rozwoju, a co zarzucono w skardze kasacyjnej.
Z tych względów skarga kasacyjna jako oparta na nieusprawiedliwionych podstawach podlegała na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddaleniu.