Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 10/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 473/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. S. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 26 października 2016 r. nr XXXI/632/16 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 26 października 2016 r. Rada Miasta Katowice podjęła uchwałę nr XXXI/632/16 w sprawie przyjęcia "zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice".

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 – dalej zwana: u.s.g.) w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), zaznaczając, że uchwałę tę podjęto po przeprowadzeniu konsultacji społecznych w trybie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 239 ze zm.). Powyższa uchwała zastąpiła poprzednią uchwałę w tym przedmiocie z dnia 30 października 2013 r. nr XLI/950/13. W § 4 uchwały postanowiono, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. K. S. wniósł na ww. uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu poniósł, że jest ona niezgodna z prawem i z tego powodu od 2002 r. jego wnioski o najem lokalu mieszkalnego z zasobów miasta Katowice są załatwiane odmownie. Mianowicie Miasto powołując się na zaskarżoną uchwałę żąda przedłożenia zaświadczenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o bezdomności skarżącego. MOPS z kolei wydaje takie zaświadczenie w stosunku do osób przebywających w ośrodku dla bezdomnych, gdzie skarżący nie przebywa.

Ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu w piśmie z dnia 6 lutego 2018 r. uzupełnił skargę, zarzucając zaskarżonej uchwale, w części dotyczącej § 1 w zw. z § 3 ust. 2 załącznika do uchwały: "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice", naruszenie:

1. 1) art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów w zw. z art. 25 K.c.;
2. 2) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów w zw. z art. 7 pkt 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 31, art. 32 i art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę doszedł do przekonania, że skarga w całości nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zakwestionowane przepisy uchwały nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik skrawy. Brak też podstaw do stwierdzenia jej nieważności, o co wnosił skarżący.

Sąd przytoczył treść art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów w wersji obowiązującej na datę podjęcia uchwały, wskazując że ww. przepisy upoważniają radę gminy do uchwalania przepisów gminnych określających zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zawarte w ustawie określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 zagadnienia, a ponadto uchwałodawca może zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe, nie wymienione w ustawie zagadnienia związane z najmem. Innymi słowy, każda uchwała rady gminy dotycząca zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy obligatoryjnie winna zawierać regulację wprost wynikającą z zasad określonych w art. 21 ust. 3 ustawy, ale dodatkowo może rada gminy wprowadzić także inne regulacje, niesprzeczne z zasadami zawartymi w art. 21 ust. 3 ustawy i służące dostosowaniu tych zasad do lokalnych warunków i potrzeb.

W ten sposób ustawodawca kreuje podstawową funkcję samorządu terytorialnego, jaką jest wykonywanie zadań publicznych w oparciu i na podstawie przepisów prawa pochodzących od ustawodawcy, ale z zapewnieniem samorządowi pewnego zakresu niezbędnego do dostosowywania tych zasad do lokalnych warunków. Gdyby zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy miały być jednolite, to wówczas zadanie polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych nie należałoby do zadań własnych samorządu, ale stałyby się zadaniem zleconym. Tak jednak nie jest i wprost art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów zadanie to kreuje jako zadanie własne samorządu.

Sąd stwierdził, że organ stanowiący gminy ustalając zasady wynajmu lokali nie może oczywiście dowolnie określać dodatkowych kryteriów według których potrzeby mieszkaniowe mogą być zaspokajane. Rada powinna respektować przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólne zasady płynące z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz wartości określone Konstytucją RP.

Przepisy art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, na które powołał się skarżący, stanowią m.in. o obowiązku gminy zapewnienia lokali socjalnych i związanym z nim uprawnieniu mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, tj. m.in. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy oraz niski dochód. Ustawa nie wprowadza żadnych wyłączeń podmiotowych uniemożliwiających mieszkańcowi gminy ubieganie się o mieszkanie. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w kwestionowanej części również takich wyłączeń nie określa. Przewiduje natomiast obowiązek m.in. określenia, a co za tym idzie prawo do zweryfikowania, warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy.

Przewidziane w Uchwale potwierdzenie przez MOPS warunków zamieszkiwania wnioskodawcy (w istocie braku miejsca zamieszkania w znaczeniu funkcjonalnym - bezdomność), nie oznacza przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego, szczególnie, że bezdomność premiowana jest 25 punktami. Dla przykładu bezdomni przebywający w ośrodkach wsparcia uzyskują jedynie 5 pkt. Dodatkowo Sąd wskazał, że bez kwestionowanego przez skarżącego zapisu uchwały, o mieszkanie mógłby się starać każdy bezdomny, nawet okazjonalnie przebywający w Katowicach a deklarujący zamiar stałego pobytu. Potwierdza to słuszność zapisu o potwierdzeniu faktu bezdomności na terenie miasta Katowice.

Sąd przypomniał, że stosownie do art. 6 pkt 8 u.p.s., w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie, osoba bezdomna, to osoba niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Potwierdzenie faktu bezdomności przez MOPS, a zatem niezamieszkiwania przez wnioskodawcę w lokalu mieszkalnym, mieści się w uprawnieniu do ustalenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy (art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów).

Ponadto, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Mieszkańcem gminy jest zaś osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie danej gminy. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 Kodeksu cywilnego). W ocenie Sądu nie mają więc znaczenia okoliczności natury administracyjnoprawnej, a w szczególności fakt zameldowania na terytorium gminy. Członkostwo we wspólnocie samorządowej zależy bowiem od zamieszkania, a nie od zameldowania na terenie gminy. A zatem osoby, które przebywają na terenie gminy z zamiarem stałego pobytu, są z mocy prawa członkami wspólnoty samorządowej, wobec których gmina ma tworzyć warunki do zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, czy też - w przypadku gospodarstw o niskich dochodach - zaspokajać ich potrzeby mieszkaniowe. Ustawa nie wiąże w jakikolwiek sposób możliwości uzyskania mieszkania z zasobów mieszkaniowych gminy z przesłanką zameldowania na terenie gminy, której spełnienie uprawniałoby dopiero wnioskodawcę do ubiegania się o lokal komunalny. Jednakże fakt członkostwa we wspólnocie samorządowej winien zostać wykazany.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy, rada gminy powinna regulować wszystkie wskazane w tym przepisie elementy. Może zamieścić w uchwale jeszcze inne zagadnienia potrzebne do określenia kryteriów weryfikacji. Nie oznacza to, wbrew zarzutom skargi, ustanowienia kryteriów wykluczających podmiotowo jakąkolwiek kategorię wnioskodawców. W ocenie Sądu kryteria wymienione w kwestionowanych przepisach uchwały w żadnym stopniu nie odnoszą się do osób pozbawionych wolności w związku z odbywaniem kary pozbawienia wolności lub zastosowania środka zabezpieczającego, a służą potwierdzeniu faktu bezdomności na terenie Katowic, tj. członkostwa w tej wspólnocie samorządowej (co zwalnia z konieczności oceny dotychczasowych warunków lokalowych), na terenie konkretnej gminy.

W orzecznictwie podkreśla się, że użytego w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy określenia "warunki zamieszkiwania" nie można odrywać od dalszej części tego wyrażenia. Pełna hipoteza normy zawartej w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 2 obejmuje "warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy". Dokonując wykładni tego przepisu nie sposób przyjąć, by wymienione w zakwestionowanej części Uchwały kryteria naruszały ten zapis. Powołano się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1126/11, w którym wskazano, że nie ma żadnych podstaw do rozumienia wskazanych w art. 21 ust. 3 pkt 2 in fine "warunków zamieszkiwania", nawet bez dodatkowego określenia, inaczej niż takich warunków faktycznych zamieszkiwania. W ocenie Sądu w pojęciu faktycznych warunków zamieszkiwania mieści się także bezdomność, a kwestionowane zapisy Uchwały nie dyskwalifikują wnioskodawcy w jego staraniach o pomoc mieszkaniową.

Taki sposób odczytania art. 21 ust. 3 ustawy nie narusza, zdaniem Sądu, konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP). Jednakowa sytuacja prawna, przesądzająca o zakazie różnego traktowania podmiotów, w niniejszej sprawie powinna być oceniana jako sytuacja podmiotu (członka wspólnoty samorządowej) w odniesieniu do wskazanych w art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów przesłanek: niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Wykazanie faktu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, w tym przypadku z powodu bezdomności, nie oznacza nierównego traktowania podmiotów o takich samymi cechach istotnych (relewantnych).

Wprowadzenie tego kryterium nie narusza także konstytucyjnej zasady sprawiedliwości (art. 2 Konstytucji RP), która wymaga by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów. Z całą pewnością kwestionowany przepis uchwały nie zamyka drogi do uzyskania pomocy mieszkaniowej osobom odbywającym karę pozbawienia wolności. W tym jednak przypadku dopiero spełnienie kryterium ustawowego niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w znaczeniu faktycznym (i dochodowego), pozwoli na stosowne procedowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. S., zarzucając naruszenie:

1. I) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
2. 1) art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, to jest przez przyjęcie, że osoba pozbawiona wolności, przebywająca więzieniu nie może zostać uznana za osobę bezdomną oraz że bezdomność można potwierdzić dopiero po opuszczeniu placówki penitencjarnej;
3. 2) art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego przez jego błędną wykładnię, to jest przez przyjęcie, że miejscem zamieszkania osoby pozbawionej wolności nie jest miejsce, w którym osoba ma zamiar mieszkać, gdy opuści zakład karny lub areszt śledczy;
4. 3) art. 4 ust. 1 i 2 o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego w zw. z art. 7 pkt 12 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 31, art. 32 i art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego błędną wykładnię, to jest przez przyjęcie, że osoba bezdomna, pozbawiona wolności może złożyć wniosek o przyznanie lokalu socjalnego dopiero po opuszczeniu placówki penitencjarnej, ponieważ w trakcie przebywania w placówce penitencjarnej nie jest mieszkańcem gminy;
5. 4) art. 25 K.c. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, to jest przez przyjęcie, że miejscem zamieszkania osoby pozbawionej wolności nie jest miejsce, w którym osoba ma zamiar mieszkać, gdy opuści zakład karny lub areszt śledczy;
6. 5) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) w zw. z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego błędną wykładnię, to jest przez przyjęcie, że osoba pozbawiona wolności nie jest mieszkańcem gminy i nie stanowi członkiem wspólnoty samorządowej;
7. 6) art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest przez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia prawa.
8. II) przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
9. 1) art. 146 § 1 i 2 w zw. z 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a., to jest przez naruszenie brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez przyjęcie, że skarżący nie był bezdomnym oraz nie był mieszkańcem gminy Katowice gdy składał wniosek o przyznanie lokalu socjalnego; w związku z czym przez przyjęcie, że nie doszło do naruszenia prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Katowice, w tej części, która jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa;
2. 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego w ramach pomocy prawnej, które nie zostały uiszczone przez skarżącego w całości lub w części, według norm przepisanych;

ewentualnie:

1. 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części i przekazanie sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie;
2. 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego w ramach pomocy prawnej, które nie zostały uiszczone przez skarżącego w całości lub w części, według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zakreślają zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę na następujące najistotniejsze zagadnienia mające znaczenie w rozpoznawanej sprawie.

Zaskarżona regulacja przedmiotowej uchwały została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.). Ustawa ta - zgodnie z treścią jej art. 1 - reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Przytoczone przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów upoważniają radę gminy do uchwalania przepisów gminnych (akt prawa miejscowego) określających zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Następnie zauważyć należy, że procedura oddawania w najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy podzielona jest na dwa etapy. W pierwszym z nich wnioskodawca składa wniosek podlegający badaniu w trybie administracyjnym, na zasadach określonych uchwałą rady gminy podjętą z upoważnienia art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Ten etap kończy się na umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy lub umieszczeniu na liście osób, których wnioski zostały załatwione odmownie. To działanie, rozstrzygające o tym, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, a tym samym czy może zostać zakwalifikowany i w jakiej kolejności do osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu ma charakter administracyjnoprawny, jego istotą jest bowiem sama kwalifikacja do grupy osób uprawnionych do zawarcia umowy cywilnoprawnej, zaś zawarcie umowy będzie stanowiło dopiero konsekwencję wyniku pierwszego etapu.

Zatem ten pierwszy etap jedynie poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych i nie stanowi sam w sobie takiej czynności (cywilnoprawnej). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych efekt końcowy pierwszego etapu przedmiotowego postępowania (zainicjowanego złożeniem wniosku o oddanie w najem lokalu mieszkalnego wchodzącego do zasobów mieszkaniowych gminy) podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako skarga na akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Z powyższych uwag wynika, że w sprawach dotyczących najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy należy odróżniać skargę, która jest wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę w sprawie zasad najmu lokali, od skargi która jest wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. na indywidualny akt wydany na podstawie uchwały w sprawie zasad najmu lokali, w której można między innymi podnosić, nieprawidłowe zastosowanie przepisów uchwały do okoliczności faktycznych dotyczących danego wnioskodawcy będące wynikiem, czy to błędnej wykładni przepisów uchwały, czy też błędnego zastosowania z uwagi na niewyjaśnione okoliczności faktyczne.

Nadto w przypadku skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ewentualne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mogą dotyczyć wyłącznie samej procedury dotyczącej uchwalenia przez radę uchwały w sprawie zasad wynajmu lokali, natomiast w przypadku skargi wnoszonej na akt indywidualny wydany w trybie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. na podstawie uchwały w sprawie zasad wynajmu lokali zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania mogą dotyczyć niewyjaśnienia, czy też niepełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych tej sprawy w której wydany został zaskarżony akt.

Powyższe wyjaśnienia były niezbędne, albowiem w rozpoznawanej sprawie umknęły uwadze zarówno skarżącemu kasacyjnie jak i częściowo Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Mianowicie skarga została wniesiona na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania jak i ich uzasadnienie (częściowo również uzasadnienie wyroku Sądu I instancji) zostały tak skonstruowane, jakby przedmiotem skargi był indywidualny akt wydany w trybie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. na podstawie uchwały w sprawie zasad wynajmu lokali.

I tak w rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozpoznania jest skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, dotycząca § 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 in fine załącznika do uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 26 października 2016 r. nr XXXI/632/16 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice. Zaskarżone przepisy mają następującą treść: "§ 1 Ilekroć w uchwale jest mowa o: pkt 8 osobie bezdomnej – należy przez to rozumieć osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2016 r., poz. 930)", zaś § 3 ust. 2 in fine: "W przypadku braku miejsca zamieszkania należy udokumentować fakt bezdomności, który potwierdza Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej".

Natomiast za osobę bezdomną, zgodnie z powołanym art. 6 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej uważa się - osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Regulacja ta przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy, odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi zaś dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.

Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 in fine osoba starająca się o lokal z zasobu gminy powołująca się na brak miejsca zamieszkania, wskazująca na fakt bezdomności zobowiązana jest udokumentować swą bezdomność, a fakt ten potwierdza Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Zauważyć należy, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Katowice z dnia 26 października 2016 r., poza odwołaniem się do definicji osoby bezdomnej z ustawy o pomocy społecznej nie odwołuje się i nie odsyła do innych przepisów i zasad zawartych w ustawie o pomocy społecznej. Należy również wyraźnie podkreślić, że przedmiotowa uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Katowice nie zawiera żadnych przepisów dotyczących osób odbywających karę pozbawienia wolności, nie zawiera tym samym przepisów, które wyłączałaby z zakresu podmiotowego tej uchwały osoby odbywające karę pozbawienia wolności.

Jak wskazano na wstępie w niniejszej sprawie skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a przedmiotem niniejszej sprawy jest kontrola § 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 uchwały będącej aktem prawa miejscowego, jako norm o charakterze abstrakcyjnym. Natomiast odrębną zaś kwestią jest sprawa prawidłowego stosowania tych norm w praktyce, a wiec w konkretnym stanie faktycznym. Nawiązując do wcześniejszych wyjaśnień dotyczących procedury oddawania w najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, to w pierwszym etapie wnioskodawca składa wniosek podlegający badaniu w trybie administracyjnym, na zasadach określonych uchwałą rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali, a etap ten kończy się na umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób uprawnionych do zawarcia umowy lub stwierdzeniu, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek określonych w uchwale i dlatego jego wniosek został załatwiony odmownie.

To działanie, rozstrzygające o tym, czy wnioskodawca może zostać zakwalifikowany osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu, czy też taka kwalifikacja jest niemożliwa wobec niespełnienia przesłanek określonych w uchwale ma charakter administracyjnoprawny i podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako skarga na akt organu jednostki samorządu terytorialnego.

Jeżeli zatem w indywidualnych sprawach organ błędnie ocenia stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji błędnie zastosuje § 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 uchwały, czy też dokona błędnej wykładni przepisów uchwały, to okoliczność ta nie może podważać zasadności samej regulacji aktu prawa miejscowego. Kwestia indywidualnych rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach dotyczących lokali mieszkalnych z zasobu gminy, w tym i rozstrzygnięć dokonywanych w oparciu o przepis § 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 in fine może być przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym kontroli z punktu widzenia legalności, czyli zgodności rozstrzygnięcia z prawem, jeżeli skarga zostanie złożona z zachowaniem wymaganego trybu i terminu.

W niniejszej sprawie skarżący nie złożył skargi na rozstrzygnięcie Prezydenta podjętej w jego indywidualnej sprawie, wówczas przedmiotem kontroli mogłaby być ocena prawidłowości zastosowania przepisów uchwały w tym § 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 in fine uchwały do okoliczności faktycznych w jakich znajdował się skarżący, natomiast skarżący złożył skargę na uchwałę jako na akt prawa miejscowego, a więc akt zawierający normy o charakterze abstrakcyjnym, które mają zastosowanie do szerokiego kręgu adresatów, którzy mogą znajdować się w różnych okolicznościach faktycznych.

Powstała zatem swoista rozbieżność polegająca na tym, że skarga dotyczy wskazanych przepisów uchwały jako aktu prawa miejscowego, zaś zarzuty zostały sformułowane jakby przedmiotem skargi było indywidualne rozstrzygniecie.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego: w pkt 1 wskazano na naruszenie art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, poprzez jego błędna wykładnię to jest przyjęcie, że osoba pozbawiona wolności, nie może zostać uznana za osobę bezdomną, w pkt 2 i w pkt 4 wskazano na naruszenie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię to jest przyjęcie, że miejscem zamieszkania osoby pozbawionej wolności nie jest miejsce, w którym osoba ma zamiar mieszkać, gdy opuści zakład karny, zaś w pkt 3 i pkt 5 wskazano na naruszenie między innymi przepisów art. 31, art. 32, art. 75 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że osoba pozbawiona wolności nie jest mieszkańcem gminy i nie stanowi członka wspólnoty samorządowej.

Powyższe zarzuty nie pozostają w związku merytorycznym z rodzajem skargi która została wniesiona, należy jeszcze raz podkreślić, że zaskarżona uchwała (a więc nie tylko zaskarżony § 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 in fine), ale cała uchwała nie zawiera żadnych przepisów dotyczących osób pozbawionych wolności, w tym również przepisów dotyczących możliwości składania wniosków o lokal z zasobów gminy przez te osoby, nie zawiera również przepisów dotyczących miejsca zamieszkania, w tym jak należy rozumieć miejsce zamieszkania w przypadku osoby pozbawionej wolności, czy też możliwość powołania się na przesłankę bezdomności. Stąd też w takich okolicznościach faktycznych, w których wniosek o lokal z zasobów gminy złożyła osoba pozbawiona wolności, należy oceny prawnej tego wniosku dokonać na podstawie przepisów obowiązującej uchwały przy uwzględnieniu zasad wykładni, a może to nastąpić w wyniku indywidualnego rozstrzygnięcia dotyczącego tej osoby. To w skardze wniesionej na taki akt można by rozważać, czy przepisy uchwały zostały prawidłowo zastosowane, czy też dokonana wykładania przepisów uchwały jest prawidłowa.

Należy również zauważyć, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania dotyczą art. 146 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i błędną ocenę tego materiału, poprzez przyjęcie, że skarżący nie był bezdomnym oraz nie był mieszkańcem gminy Katowice gdy składał wniosek o przyznanie lokalu, są zarzutami które mogłyby być zasadne, ale tylko w przypadku skargi na indywidualne rozstrzygniecie dotyczące skarżącego, a wydane na podstawie uchwały, a nie w przypadku skargi na uchwałę jako akt prawa miejscowego wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uwzględnione i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a.