Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1003/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2022 r., II SA/Ke 614/22 oddalił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2022 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia 13 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania A. Z., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia 3 czerwca 2022 r. znak: [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2022.615), dalej jako "u.ś.r.", wskazując, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym J. K. złożyła jego córka A. Z. J.K. legitymuje się orzeczeniem ustalającym, iż jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Wnioskodawczyni nie pracuje i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Organ odwoławczy podkreślił, że odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji oparł m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. i odnosząc się do tego wyjaśnił, że w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W konsekwencji Kolegium podkreśliło, że organ I instancji odmawiając przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia ze względu na fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. dopuścił się uchybienia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści ww. wyroku i wydał decyzję w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Organ odwoławczy podniósł jednak, że samo spełnienie warunków z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest wystarczające do uznania, że osobie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.

Należy bowiem mieć również na uwadze art. 17 ust. 5 u.ś.r., który określa negatywne przesłanki jego przyznania, a organ I instancji odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego również ze względu na fakt, iż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do renty z ZUS tytułem częściowej niezdolności do pracy. W kontekście powyższego organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalne lub rentowe, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Emerytura jest wprawdzie prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury, czy prawa do renty. Kolegium dalej zauważyło, iż pismem z 4 maja 2022 r. organ I instancji pouczył stronę o możliwości wyboru jednego ze wskazanych świadczeń bowiem jednoczesne pobieranie obu jest niemożliwe. Poinformował nadto stronę, iż prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy może ulec zawieszeniu na wniosek poprzez złożenie go do organu rentowego. W odpowiedzi z 17 czerwca 2022 r. wnioskodawczyni podniosła zaś, że zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Przepis ten utracił moc 9 stycznia 2020 r. i od tego dnia negatywna przesłanka w postaci pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie może stanowić odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Strona wskazała również, że nie zawiesi prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, bowiem naruszałoby to jej interes prawny i gospodarczy. Nie przedłożyła zatem decyzji organu rentownego o wstrzymaniu wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Kolegium wyjaśniło, że powyższy wyrok Trybunału nie odnosi się do ustalania wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji zbiegu z prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Za sprzeczne z Konstytucją RP Trybunał uznał wyłącznie całkowite pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, bez rozwiązania zagadnienia kolizji wymienionych świadczeń.

Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest bowiem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Uwzględniając powyższe okoliczności oraz cel świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest zrekompensowanie opiekunowi braku dochodów z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przy zastosowaniu wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., sprawiedliwe i uzasadnione wartościami konstytucyjnymi jest uznanie prawa wyboru świadczenia także w sytuacji, gdy osoba spełniająca warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni błędnie odczytuje ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz jego skutki. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że warunkiem niezbędnym do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji otrzymywania renty w niższej wysokości, w tym renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenie przez niego prawa do renty czy emerytury. Dlatego, skoro przepisy prawa umożliwiają wnioskującym o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie (uwzględniając zasady procesowe wynikające z art, 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.) winien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.

Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji umożliwił stronie złożenie dodatkowych wyjaśnień w sprawie, m.in. dotyczących dokonania wyboru jednego spośród dwóch świadczeń (pielęgnacyjnego lub rentowego) przez precyzyjne pouczenie strony w tym zakresie. Kolegium dodało przy tym, że wnioskodawczymi reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika, który niewątpliwie posiada wiedzę w tym zakresie. W ocenie Kolegium zasadnie organ I instancji uznał, że w sprawie istnieje negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wnioskodawczyni nie doprowadziła bowiem do zawieszenia prawa do renty, a z jej oświadczenia wynika wręcz, że do takiego zawieszenia nie dąży z uwagi na fakt, iż naruszyłoby to jej interesy prawne i ekonomiczne.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. Z. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, iż skarżąca, niezależnie od przysługującego jej prawa do renty, nie wskazywała w żaden sposób, że zrezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad ojcem oraz że sprawowanie tej opieki rzeczywiście uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, które chciałaby i byłaby zdolna podjąć, a zatem że niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia nie wiąże się np. ze stanem zdrowia samej skarżącej, mającej przecież ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy (częściowej).

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z 17 czerwca 2022 r. poinformowała, że prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie zawiesi. Pozwala to stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego organ umożliwił skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy rentą a wnioskowanym prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, gwarantowanym w wyższej kwocie niż wysokość renty pobieranej przez A. Z. Skarżąca z tej możliwości nie skorzystała, co w świetle wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., nie dawało podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. Z., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. a. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy;
2. b. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniające w procesie jego wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, iż skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Na podstawie ww. zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Analiza zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, iż powody odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego mają dla Sądu I instancji dwojaki charakter. Pierwszym powodem jest pobieranie przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i nie zawieszenie jej pobierania mimo wyraźnego pouczenia organu I instancji o prawie wyboru świadczenia korzystniejszego. Drugim powodem jest natomiast możliwość podjęcia przez skarżącą pracy zarobkowej przy jednoczesnym sprawowaniu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Analizę zasadności owych powodów odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, w kontekście postawionych zarzutów kasacyjnych, wypada rozpocząć od kwestii możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w czasie sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką uprawniającą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Kolejną przesłanką jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowane koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Wymóg rezygnacji z możliwości zarobkowania nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym lub dotyczącym formy zatrudnienia. Przesłanką jest bowiem samo niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, która świadczy opiekę osobie niepełnosprawnej. Z tego powodu relewantne jest ustalenie, czy wnioskodawca jest zdolny do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki.

Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Skoro skarżąca jest osobą zdolną do pracy (zdolną do podjęcia pracy w warunkach chronionych), a ponadto stwierdzono sprawowanie przez nią opieki nad ojcem, to można mówić w tym zakresie o spełnieniu przesłanki niepodejmowania zatrudnienia ze względu na sprawowaną opiekę. Wbrew stanowisku Sądu I instancji z materiału zgromadzonego w sprawie jasno wynika, że J. K. legitymuje się orzeczeniem ustalającym, iż jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, a pomocy udziela mu córka.

W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (vide: P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Sprawowanie opieki, w powyższym rozumieniu tegoż pojęcia, nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować aktywności adekwatnych dla swego stanu zdrowia, w szczególności, że nie może mieć "czasu dla siebie".

Podejmowanie takich aktywności nie podważa sprawowanej opieki, która winna być odpowiednią do charakteru istniejącej niepełnosprawności, potwierdzonej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika bowiem charakter i zakres stwierdzonej niepełnosprawności i orzeczeniem tym pozostają związane organy orzekające o świadczeniu pielęgnacyjnym. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki), rozróżnione i zdefiniowane zostały w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2021.573 ze zm.)., dalej jako "u.r.z.s.". Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym, a o tym jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności rozstrzyga brzmienie przepisów ww. ustawy (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.r.z.s. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Konieczność sprawowania opieki, z uwagi na skutki naruszenia sprawności organizmu, oznacza w takiej sytuacji całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem (§ 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U.2021.857).

W świetle powyższego "faktu instytucjonalnego" należy zakwestionować podważanie przez Sąd I instancji, iż sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, które chciałaby i jest zdolna podjąć. Wynikający z okoliczności badanej sprawy zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym ojcem podważa stanowisko Sądu I instancji o braku związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem tej opieki a brakiem możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia. Trafny zatem okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach badanej sprawy.

Powyższe uwagi nie zmieniają jednak oceny o trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, a to z uwagi na ów drugi powód odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. wypada zauważyć, iż ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją RP przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (vide: T.Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Studia Iuridica Lublinensia" 2016/3/990).

Wyrok w sprawie SK 2/17 dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją RP, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów. Wydanie powyższego wyroku zakresowego nie było przy tym skutkiem uznania przez Trybunał, że w pozostałym zakresie podmiotowym przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności.

Trybunał wyraźnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Przy czym w piśmiennictwie dostrzega się, że wyroki zakresowe pociągają za sobą pewne komplikacje w procesie stosowania prawa, rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z Konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy (vide: T. Woś, Wyroki interpretacyjne..., op. cit., s. 992). Taka sytuacja ma także miejsce w analizowanym przypadku.

Powyższy wyrok Trybunału usuwa z systemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie – co do zasady – wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa.

Trybunał Konstytucyjny, jako "prawodawca negatywny" takich rozwiązań wyrokiem wprowadzić nie mógł, co jednak nie niweczy tego, że orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez Trybunał w uzasadnieniu powyższego wyroku w stwierdzeniu: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty.

Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia". Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną powyższym wyrokiem Trybunału jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego, funkcjonalnego.

W tej sytuacji w orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę na potrzebę uwzględniania kontekstu konstytucyjnego podczas wykładni powyższej regulacji prawnej, w szczególności w odniesieniu do osób uprawnionych do emerytury, co skutkowało przyjęciem, że osoby takie (prawnie nie ograniczone w możliwości podjęcia zatrudnienia), nie są pozbawione możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Jest to stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w powyższym wyroku Trybunału, w którym wskazano, że osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc – a zatem jest w stanie – faktycznie pracować. Co istotne, nie istnieją również legislacyjne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie. Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu przez nie świadczenia w określonych sytuacjach.

Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103-106 ustawy emerytalno-rentowej. Zdaniem Trybunału: "wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne". Osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, znajdują się w analogicznej sytuacji względem siebie, a nie tylko względem opiekunów nie posiadających uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego.

Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym przez Trybunał w sprawie SK 2/17 powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe nakazuje uznać – tak jak to przyjął Sąd I instancji – iż powyższy wyrok Trybunału nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku Trybunału, w którym stwierdzono, że: "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku w sprawie SK 2/17).

Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 22 listopada 2022 r., I OSK 247/22, z dnia 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1665/22, z dnia 2 marca 2022 r., I OSK 1623/21, z dnia 16 listopada 2023 r., I OSK 1923/22, z dnia 6 października 2023 r., I OSK 1920/23, z dnia 12 października 2023 r., I OSK 1922/23, z dnia 2 marca 2022 r., I OSK 1623/21, z dnia 10 listopada 2023 r., I OSK 271/22.

W takiej sytuacji, skoro skarżąca nie zawiesiła pobierania renty, mimo pouczenia w tym zakresie dokonanego przez organ I instancji, to odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Z tych względów uznać wypada, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia (art. 184 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.