Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (Kolegium) z [...] września 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchlyił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z [...] lipca 2021 r. oraz zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a) tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm,), dalej: u.ś.r, w zw. art. 103 ust. 3 w zw. 100 ust. 1 i 134 ust. 1 pkt 1 i 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.), przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis ten nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w razie posiadania ustalonego prawa do emerytury w przypadku gdy prawo do emerytury ulegnie zawieszeniu, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia przepisu powinna być taka, iż zawieszenie prawa do emerytury nie ma wpływu na istnienie przesłanki w postaci ustalenia tego prawa i brak jest wystarczających podstaw do innej niż literalna wykładania przepisu.
Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, rozważanie przez Sąd przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 187 p.p.s.a.,.w zakresie.wykładni i stosowania zarzuconych w skardze przepisów prawa materialnego i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
Kolegium zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu:
Organy obu instancji odmówiły Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką niepełnosprawną od urodzenia i uznaną za niezdolną do samodzielnej egzystencji legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy uznały, że sam fakt, iż decyzją ZUS z [...] czerwca 2021 r. prawo Skarżącej do emerytury zostało zawieszone nie niweluje negatywnej przesłanki o której mowa w art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Stanowiska organów nie podzielił Sąd Wojewódzki. Uchylając decyzje organów obu instancji wyjaśnił, że wstrzymanie wypłacania Skarżącej emerytury na podstawie decyzji ZUS z [...] czerwca 2021 r. wyeliminowało negatywną przesłankę; o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Z uwagi na brzmienie powołanych powyżej przepisów należy wskazać, na co prawidłowo zwrócił Sąd pierwszej instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, czy z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22).
W aktualnym orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Nie można zatem uznać, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Zauważyć należy, że przepis prawny jest jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, jak wskazuje to autor skargi kasacyjnej, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni, które mogą wynikać m.in. ze zmieniającego się otoczenia, w jakim funkcjonują przepisy prawa. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, oraz z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle wskazanej wyżej linia orzeczniczej za prawidłowe uznać należy odstąpienie przez Sąd pierwszej instancji od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu i uzupełnienie jej wyników wykładnią celowościową Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, naruszałoby bowiem konstytucyjną zasadę równości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21, i z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21).
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, obowiązkiem organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację takich zasad wynikających z Konstytucji RP jak zasada: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Podkreślenia przy tym wymaga, że ten rodzaj wykładni różni się od wykładni dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. O ile bowiem wykładnia dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny ma na celu zbadanie zgodności określonego przepisu ze standardem konstytucyjnym i ewentualne wyeliminowanie tego przepisu, to wykładnia dokonywana przez sądy administracyjne nie jest skierowana na usunięcie przepisu podlegającego wykładni, ale ustalenie takiego jej rozumienia, które spowoduje, że przepis ten w będzie w najpełniejszy sposób realizował zasady konstytucyjne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19, z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21, oraz z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22).
Należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy, że eliminacja osób pobierających świadczenie emerytalne z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego podyktowana była pierwotną dysproporcją tych świadczeń na korzyść świadczenia emerytalnego. W sytuacji zatem, gdy z biegiem czasu dysproporcja ta wyrównała się, a następnie świadczenie pielęgnacyjne stało się ekonomicznie korzystniejsze od świadczenia emerytalnego, brak jest podstaw do przypisania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. tej samej treści normatywnej, jaką przepis ten miał w chwili uchwalania, co tym bardziej świadczy o konieczności uzupełnienia wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i umożliwienia wnioskodawcom dokonania wyboru świadczenia, które będą pobierać. Zmianie bowiem uległy okoliczności, w których dokonuje się wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego eliminuje przesłankę negatywną uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2022, sygn. akt I OSK 1945/21, z 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 436/21, czy z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22).
W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy rozumieć jako metodę wyeliminowania kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21).
Niezależnie od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie brak było podstaw do przedstawienia rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego wynikającego zdaniem autora skargi kasacyjnej ze stosowania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawy zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może zatem nastąpić w każdej, dowolnej sprawie. Zależy to bowiem od wystąpienia zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości. Skoro w rozpoznawanej sprawie, jak słusznie wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, doszło do ukształtowania się określonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, to brak było wątpliwości co do wykładni przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie ziściła się zatem ustawowa przesłanka umożliwiająca składowi orzekającemu wystąpienie o wydanie stosownej uchwały.
W świetle powyższych wywodów w rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 103 ust. 3 w zw. z art. 100 ust. 1 i art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.