Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 723/05 oddalił skargę D. i E. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej administracyjnego postępowania egzekucyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu postanowień. Podkreślił, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w jej treści podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Z akt sprawy wynika, że przeprowadzone na skutek zarzutów zgłoszonych przez skarżących przez Wojewodę Podlaskiego oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowanie nie narusza przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że organ egzekucyjny pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia z dnia [...] września 2003 r. w sprawie zgłoszonych zarzutów uzyskał stanowisko wierzyciela wyrażone w ostatecznym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2003 r., jak tego wymaga art. 34 § 1 i 4 ustawy egzekucyjnej. Postanowienie z dnia [...] września 2004 r. oraz postanowienie z dnia [...] listopada 2004 r. zostały wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną. W uzasadnieniu tych aktów wskazano przyczyny, z powodu których zarzuty zobowiązanych nie zostały uwzględnione.
Z akt sprawy o sygn. akt I SA/Wa 448/05 wynika, iż kwestia zawieszenia postępowania egzekucyjnego została odrębnie rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2004 r., nr [...] (fakt znany Sądowi z urzędu).
Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi zauważono, że zgodnie z art. 33 pkt 5 ustawy egzekucyjnej podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Jak wynika z ostatecznej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...], przedmiotem egzekwowanego w niniejszej sprawie obowiązku jest powinność opróżnienia przez zobowiązanego D. B. oraz członków jego rodziny lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w [...] przy ul. [...], znajdującego się w dyspozycji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] Obowiązek ten wskazuje art. 1a pkt 12b tiret czwarty ustawy egzekucyjnej. Jest on realizowany w stosunku do funkcjonariuszy służby więziennej w sposób przewidziany w art. 117, art. 141-147 ustawy egzekucyjnej w związku z art. 94 § 1 i 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.).
Na gruncie niniejszej sprawy niewykonalność tego obowiązku (obowiązku opróżnienia lokalu z osób) miałaby miejsce w sytuacji, gdyby istniały niezależne od zobowiązanego, trwałe przeszkody (przede wszystkim o charakterze fizycznym), uniemożliwiające jego realizację (np. gdy przestałby istnieć podmiot zamieszkujący w tym lokalu bądź przestałby istnieć lokal służbowy, którego opróżnienia żąda wierzyciel albo gdy zaistniałyby zdarzenia powodujące nieusuwalny brak możliwości otwarcia i opróżnienia tego lokalu). Przesłanki takiej nie stanowią pojawiające się trudności związane z wykonaniem obowiązku niepieniężnego. W kontekście powyższych wywodów należy więc stwierdzić, że o niewykonalności obowiązku opróżnienia lokalu nie świadczy podnoszona przez skarżących okoliczność braku możliwości ich przymusowego przekwaterowania, wynikająca z zamieszkiwania najemców w lokalu, do którego ma nastąpić wykwaterowanie.
Przymusowe przekwaterowanie, o którym mowa w art. 94 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, jest środkiem egzekucyjnym, o którym mowa w art. 1a pkt 12b tiret piąty, realizowanym w trybie przepisów o przymusie bezpośrednim, zawartych w art. 148-152 ustawy egzekucyjnej. Przepis art. 33 pkt 5 tej ustawy nie przewiduje jako podstawy zarzutu niewykonalności środka egzekucyjnego, zastosowanego w celu wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym. W przepisie tym mowa jest tylko i wyłącznie o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Przymus bezpośredni (w niniejszej sprawie przymus przekwaterowania) nie jest bowiem egzekwowanym obowiązkiem, ponieważ zgodnie z art. 148 ustawy egzekucyjnej polega on na doprowadzeniu do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji drogą zagrożenia zastosowania lub drogą zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie wyłączając siły fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób. Przymus bezpośredni stosuje się w celu doprowadzenia m. in. do opuszczenia lokalu przez zobowiązanego.
Należy również zauważyć, że okoliczności określonych w art. 33 pkt 5 ustawy egzekucyjnej nie wyczerpuje obowiązek dokonania wzajemnych rozliczeń pomiędzy zobowiązanym a wierzycielem z tytułu poniesionych przez skarżących ulepszeń na zajmowany dotychczas lokal oraz obowiązek zapewnienia przez wynajmującego, aby lokal, do którego ma nastąpić przekwaterowanie, był w odpowiednim stanie technicznym. Obowiązki te regulują bowiem przepisy prawa cywilnego, w szczególności przepisy art. 662 § 1 i art. 676 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) oraz przepisy art. 6a-6e w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, póz. 266 ze zm.). Przepisy ustawy egzekucyjnej oraz przepisy o służbie więziennej nie uzależniają prowadzenia postępowania egzekucyjnego o opróżnienie lokalu od wzajemnego rozliczenia się wynajmującego z najemcą z ciążących na nich zobowiązań cywilnych.
Przeszkodą w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego nie jest również kwestia uregulowania przez zobowiązanego kosztów przymusowego przekwaterowania. Koszty te ustalane są w postępowaniu egzekucyjnym w postanowieniu organu egzekucyjnego i obejmują opłaty za czynności egzekucyjne oraz wydatki związane z prowadzeniem egzekucji opróżnienia lokalu i zastosowania przymusu bezpośredniego (art. 64a § 1 pkt 2 lit. c i d i § 6 oraz 64b pkt 1-3 i 11 w związku z art. 64c § 7 ustawy egzekucyjnej).
Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie może być także zarzut naruszenia przez organ egzekucyjny zasad współżycia społecznego, ponieważ wymieniona wyżej klauzula generalna wynika z przepisów prawa cywilnego (art. 5 Kodeksu cywilnego) i dotyczy wykonywania przez uprawnionego prawa podmiotowego w ramach stosunku cywilnoprawnego. Nie znajduje więc zastosowania w administracyjnoprawnym stosunku egzekucyjnym nawiązanym między organem egzekucyjnym, a wierzycielem i zobowiązanym.
Za bezzasadny należało również uznać, postawiony przez skarżących zarzut zastosowania przez organ egzekucyjny zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci przymusu bezpośredniego (podstawa zarzutu określona w art. 33 pkt 8 ustawy egzekucyjnej). Przymusowego wykonania obowiązku opróżnienia lokalu nie można bowiem zrealizować poprzez zastosowanie innego, mniej uciążliwego środka egzekucyjnego niż ten, o którym mowa wyżej.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 723/05 zaskarżyli w całości D. i E. B. skargą kasacyjną z 18 kwietnia 2006 r. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono w niej naruszenie:
- 1) przepisów postępowania egzekucyjnego – art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.) przez przyjęcie, że nie ma on zastosowania w przedmiocie przekwaterowania skarżących;
- 2) art. 662 § 1 i art. 676 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny oraz przepisów art. 6a-6e w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 7 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 35, poz. 34).
Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o:
- - uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- - zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę pomimo ustaleń przed tym Sądem okoliczności bezspornych świadczących o tym, że zachodzi przesłanka określona w art. 33 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - niewykonalności obowiązku przekwaterowania skarżących z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] do lokalu zamiennego przy ul. [...] w [...] Nie można się zgodzić z wywodem tego Sądu, że niewykonalność obowiązku przekwaterowania skarżących z jednego lokalu mieszkalnego do drugiego miałaby miejsce w sytuacji, gdyby istniały niezależne od zobowiązanego trwałe przeszkody (przede wszystkim o charakterze fizycznym, uniemożliwiające jego realizację, np. gdy przestałby istnieć podmiot zamieszkujący w tym lokalu, bądź przestałby istnieć lokal służbowy, którego opróżnienia żąda wierzyciel, albo gdy zaistniałyby zdarzenia powodujące nieusuwalny brak możliwości otwarcia i opróżnienia tego lokalu).
Podkreślono, iż przymus przesiedlenia z zastosowaniem metody, jaką zamierza zastosować organ egzekucyjny na zlecenie dwóch organów Służby Więziennej w [...] jest nie do przyjęcia dla skarżących w świetle obowiązujących zasad prawnych przy tego rodzaju egzekucji przymusu wykwaterowania z dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego, z następujących przyczyn:
- l. Przepisy kodeksu cywilnego art. 663 nakładają na wynajmującego obowiązek dokonania remontu mieszkania, do którego mają być przesiedleni wnoszący skargę. Obowiązku tego nie uwzględnia Dyrektor Służby Więziennej w [...], usprawiedliwiając niemożność wykonania remontu proponowanego mieszkania brakiem mieszkania wolnego na czas remontu. Okoliczność ta nie może usprawiedliwiać organów Służby Więziennej w [...], gdyż istnieje możliwość uzyskania lokalu zastępczego na czas remontu od władz samorządowych miasta [...] Czynności tej nie podjął żaden z organów Służby Więziennej w [...].
- 2. Skarżący nie mogą się zgodzić z interpretacją przepisu wynikającego z art. 33 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, iż przepis ten w tej sprawie nie ma zastosowania, a stosuje się go zupełnie w innych stanach faktycznych opisanych na stronie 4 wyroku. Skarżący w dalszym ciągu podtrzymują swoje stanowisko, iż art. 33 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma tu zastosowanie, gdyż Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] nie zmienił swojego stanowiska poprzez przyjęcie założenia, że lokal, do którego ma nastąpić przekwaterowanie skarżących wraz z dziećmi, nadaje się do zamieszkania i że lokal ten zostanie zwolniony w dniu, w którym zobowiązany D. i E. B. wraz z dziećmi zostaną przekwaterowani. Powyższy sposób przekwaterowania skarżących jest sprzeczny z przepisami kodeksu cywilnego "o najmie" oraz przepisami art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zmianami). Sytuacja powyższa daje podstawy do przyjęcia, że art. 33 ust. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji znajduje zastosowanie i czyni niewykonalnym postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] lipca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach wniesionego środka odwoławczego, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Odnośnie pierwszego z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 XI 2005 r., sygn. akt I OSK 229/05 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 3 lutego 2004 r., sygn. akt SA/Bk 1196/03, którym oddalono skargę D. i E. B. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z [...] sierpnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do zarzutów zgłoszonych do postępowania egzekucyjnego. Tym samym stanowisko wierzyciela co do braku naruszenia art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stało się wiążące zarówno dla skarżących, jak i dla organu egzekucyjnego, a także dla sądu administracyjnego (art. 170 p.p.s.a.).
W dodatku na mocy art. 34 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Organ egzekucyjny nie mógł zatem w tej kwestii zająć innego stanowiska, niż wyrażone w postanowieniu Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z [...] sierpnia 2003 r.
Drugi z zarzutów jest kompletnie bezzasadny, ponieważ w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mają zastosowania przepisy art. 662 § 1 i art. 676 Kodeksu cywilnego, przepisy art. 6a-6e w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, ani też przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 7 lutego 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżnienia lokali mieszkalnych. Przepisy te nie mogły zatem być naruszone ani przez organ egzekucyjny, ani – tym bardziej zresztą – przez sąd administracyjny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.