Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1009/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 600/14 (dalej wyrok z 14 stycznia 2015 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Z.i I. Z. na bezczynność O. P.S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązał O.P. S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżących J. Z. i I. Z. z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

1. 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
2. 3. zasądził od O. P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącej J. Z. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi;
3. 4. zasądził od O. P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego I. Z. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi;
4. 5. zasądził od O. P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżących J. Z. i I. Z. kwotę 257 zł, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. Z. i I. Z. (dalej skarżący), działając przez pełnomocnika, pismem dnia 9 września 2013 r. wezwali T. P. S.A. (obecnie O. P. S.A. z siedzibą w W., dalej Spółka bądź O.) do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności dotyczącej posadowienia urządzeń telekomunikacyjnych na nieruchomości stanowiącej ich własność. Wniosek ponowiono dnia 26 listopada 2013 r.

Skarżący wnieśli do WSA w Warszawie skargę [z 1 sierpnia 2014 r.] na bezczynność Spółki polegającą na:

1. 1) nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 19 czerwca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm. [winno być Dz. U. z 2014 r., poz. 782], dalej udip);
2. 2) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 udip.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności O.; zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę O. wniosła o jej odrzucenie zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ppsa - z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy oraz niedopuszczalnej i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że nie jest zobowiązana do przekazywania skarg, bowiem nie jest tutaj organem w sprawie i nie podpada pod działanie art. 4 i 6 udip. Brak jest bowiem jakichkolwiek przesłanek natury prawnej pozwalających przyjmować, że O. jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Katalog tych podmiotów został określony w art. 4 udip, a oczywistym jest, że spółka nie jest jednym z wymienionych w nim podmiotów, nie spełnia bowiem żadnego z warunków określonych przez ustawę, na podstawie którego można daną jednostkę klasyfikować do kategorii podmiotów wskazanych w art. 4 udip. O. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznoprawnego, a Skarb Państwa nie ma w niej pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.).

Status O. w odniesieniu do treści art. 4 udip był już podmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt I OSK 1231/06, gdzie NSA podzielił argumentację WSA w Warszawie, który "wyrokiem" [winno być "postanowieniem"] z 31.5.2006 r. II SAB/Wa 18/06 [Lex 906843], odrzucił skargę na bezczynność [...] S.A. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej zaznaczając, że Spółka nie jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji publicznej.

O., powołując orzecznictwo NSA podniosła, że nie można jej przypisywać świadczenia usług telekomunikacyjnych jako zadania publicznego. W świetle orzecznictwa wykonywanie zadań publicznych ma zawsze wiązać się z realizacją podstawowych praw podmiotowych obywateli. Istotne jest także to, że wykonywanie zadań publicznych przez konkretny podmiot winno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej lub innego zobowiązanego do działania mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żądnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności nakazanej prawem.

Sąd powołał Konstytucję RP, której art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnych lub majątkiem Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. "nr 112, poz. 1198" ze zm. [winno być "z 2014 r., poz. 782"]), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Sąd wyjaśnił, że zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji, co oznacza, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 udip. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 udip.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpili o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami, dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych usytuowanych na działce skarżącego.

W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip, stanowią zatem informację publiczną.

W przedmiotowej sprawie, jak stwierdził Sąd, zagadnieniem kluczowym jest, czy O. jest - w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów, o ile oczywiście znajdują się one w jej posiadaniu.

Stosownie do art. 4 ust. 1 udip, do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, który to katalog nie jest zamknięty, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W pkt 5 tego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe.

Sąd wskazał, że pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 udip zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności.

Definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. "nr 171, poz. 1800" ze zm. [winno być "z 2014 r., poz. 243"], dalej Prawo telekomunikacyjne bądź pt) określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. W art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) określono, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe.

Z kolei w "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej – transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego".

W ocenie Sądu z przywołanych powyżej przesłanek jednoznacznie wynika, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.

Sąd przy tym zauważył, że Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty.

"Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp.); b) obowiązki państwa (bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka wodno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, wykonywane przez podmioty, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystywania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi (art. 1 ust. 2 pt).

Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego art. 2 pkt 27 pt definiuje pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych, jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych.

Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.

Uwzględniając powyższe regulacje, Sąd stwierdził, że O., aczkolwiek jest podmiotem prywatnym, to wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak O.. Sąd wskazał nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej Spółki, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej, rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to O. jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.

Sąd uznał, że O. P. S.A. będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką publicznie dostępną łączność telefoniczną.

Sąd uwzględniając wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjął, że O. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 udip, znajdującej się w jego posiadaniu. Sąd zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że O. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym była realizacja zadań publicznych.

Powyższe względy, w ocenie Sądu I instancji, zadecydowały o zobowiązaniu O. przez WSA do rozpoznania wniosku skarżących z 9 września 2013 r. wobec bezczynności Spółki w tym zakresie.

Sąd biorąc pod uwagę całokształt okoliczności związanych z rozpoznawaną sprawą, a zwłaszcza spór co do spoczywającego na Spółce obowiązku informacyjnego w związku z wykonywaniem zadań publicznych i jej przekonaniem, że nie jest podmiotem obowiązanym w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej, uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wywiodła O. Polska S.A. z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. G. Ch..

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi naruszenie:

1. a) przepisów postępowania - 58 §1 pkt 1 w związku z art. 1, 2 i 32 ppsa powodującą nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 ppsa przez rozpoznanie sprawy nie podlegającej kognicji sądów administracyjnych;
2. b) prawa materialnego - art. 4 ust. 1 pkt 5 udip przez jego błędną wykładnię w szczególności przez uznanie, że O. jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne oraz, że świadczenie usług telekomunikacyjnych w tym przez O. jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznaniem O. jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Ponadto dokonania wadliwej interpretacji zapisu ww. pkt. 5 niezgodnego z zasadami gramatyki i stylistyki języka polskiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący J. Z. i I. Z. wnieśli o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 ppsa). Bezpodstawny okazał się zarzut skarżącej kasacyjnie w postaci naruszenia norm postępowania, a w szczególności podniesiony zarzut nieważności postępowania (s. 2 skargi kasacyjnej). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne; art. 1 ppsa). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej." Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W takim przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność podmiotu, lecz ich brak w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Należy podkreślić, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, zgodnie z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 udip, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a do skarg rozpoznawanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ppsa (art. 21 udip). Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że zagadnienie będące przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest sprawą, do której stosuje się z mocy ustaw szczególnych przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 1 ppsa w zw. z art. 21 udip). W sprawie nie zachodziła niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem administracyjnym, a Sąd I instancji nie miał obowiązku odrzucenia skargi.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa. Istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że O. P.S.A. z siedzibą w W. (dawniej [...]. S.A.) podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia 9 września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bowiem procesową konsekwencją dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jest niezasadny.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie jest ona zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest podmiotem prywatnym, w stosunku do którego Państwo nie sprawuje nadzoru właścicielskiego i nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 udip. Nadto żaden przepis prawa nie wskazuje, by na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego nałożono obowiązek realizacji zadań publicznych.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w świetle art. 4 ust. 1 udip zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zobowiązującą O. P. S.A. z siedzibą w W. do udzielenia informacji publicznej (jeżeli taką informację posiada), stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 udip. Przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Składa się on z dwu części i określa dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem.

Po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań, lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym.

Z uwagi na to, że w sprawie jest niesporne, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 in fine udip (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego), należało rozważyć, czy O. P. S.A. z siedzibą w W. wykonuje zadania publiczne.

Pojęcie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (przykładowo wyrok NSA z: 3.4.2014 r., I OSK 2994/13; 24.11.2014 r., I OSK 2080/14; 24.4.2015 r., I OSK 2080/14; 15.5.2015 r., I OSK 312/15; 11.6.2015 r., I OSK 2847/14; 12.6.2015 r., I OSK 1582/14; 19.6. 2015 r., I OSK 792/15, cbosa). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego O. P. S.A. z siedzibą w W. realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 udip jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne, niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. W przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego wskazać należy, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r. nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiuje co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używa określeń z kwalifikatorem publiczny m.in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna, czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne, w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego, w: red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 110). Takie zjawisko w nauce prawa definiowane jest jako prywatyzacja zadań publicznych.

Prywatyzacja zadań publicznych polega na m.in. przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Warszawa–Kraków, 1994, s. 29). W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.). Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego.

Nadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnych w szerokim zakresie. Nie tylko przepisy owej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m. in. formy i zasady wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi; zasady działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej; prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych.

Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej argumenty przemawiają za tym, że Państwo, przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym, nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie stanowi przejawu nierównego traktowania skarżącej kasacyjnie Spółki względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, z uwagi na wielkość jej potencjału. Nie jest ona traktowana odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Podane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dodatkowe okoliczności dotyczące specyfiki funkcjonowania skarżącej kasacyjnie Spółki miały na celu wsparcie argumentów przemawiających za publicznym charakterem realizowanych przez nią zadań. Podobny cel miało powołanie art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia kwestii, czy Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni art. 4 ust.1 pkt 5 udip i zasadnie przyjął, że skoro O.P. S.A. z siedzibą w W. realizuje zadania publiczne, to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Odnosząc się do przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji dotyczącej zastosowania przez Sąd I instancji rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, której nie uzasadniały normy konstytucyjne, wskazać należy, że O. P. S.A. z siedzibą w W. wykonuje zadania publiczne, które co prawda, z uwagi na ich przekazanie na rzecz podmiotów niepublicznych, nie należą do wyłącznej domeny władzy publicznej, nie oznacza to jednak, że nie są objęte omawianą normą konstytucyjną. Pod użytym w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęciem "zadania władzy publicznej" należy rozumieć zarówno te zadania publiczne, które są wykonywane przez organy Państwa, jak również te, które są zadaniami publicznymi, ale z różnych względów władza publiczna przekazała ich realizację na rzecz podmiotów prywatnych.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204, art. 205 § 2-4 i art. 207 § 1 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z 19.11.2012 r. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013/3/38).