Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 947/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę G.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dalej jako "Minister" lub "MSWiA", z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z [...] marca 2013 r. Wojewoda [...] zawiesił na wniosek G.B. postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Mimo stosownych pouczeń przed upływem trzyletniego terminu określonego art. 98 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", który upłynął 29 marca 2016 r., skarżąca nie zwróciła się o podjęcie zawieszonego postępowania, co skutkowało uznaniem żądania wszczęcia postępowania za wycofane. WSA podniósł, że jeżeli zawieszenie postępowania następuje na żądanie strony to do jej decyzji ustawodawca pozostawił decyzję o wystąpieniu z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania. WSA uznał więc, ze niezasadnie skarżąca zarzuca organowi bezczynność, który jakoby mając na uwadze konieczność zabezpieczenia interesu społecznego winien był w jej interesie podjąć w części zawieszone postępowanie i wydać decyzję merytoryczną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G.B., zaskarżając ów wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", polegające na przyjęciu, że organy administracji prowadząc postępowanie właściwie zastosowały art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 i 105 § 1 k.p.a., z pominięciem art. 102 i 105 § 2 k.p.a. i w konsekwencji umorzyły w całości prowadzone postępowanie administracyjnego wobec upływu 3-letniego okresu zawieszenia postępowania, w sytuacji, "gdy mając zgromadzony materiał pozwalający na wydanie decyzji potwierdzającej co najmniej częściowo prawo G.B. do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i mając na uwadze konieczność zabezpieczenia interesu społecznego w wydaniu takiej decyzji, powinny były co najwyżej umorzyć postępowanie częściowo, w zakresie, w jakim wnioskodawczyni nie uzupełniła dokumentacji, której brak był podstawą uprzedniego zawieszenia postępowania, a tym samym WSA winien był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracyjnego I instancji w całości".
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, (2) zasądzenie od Ministra na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, (3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przyznała, że zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Jednakże dalej wskazała, że zgodnie z przepisem art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W jej ocenie taką poważną szkodą dla interesu społecznego jest sytuacja, w której organ administracyjny, mając już w aktach zgromadzony materiał dowodowy, pozwalający na przynajmniej częściowe potwierdzenie prawa do rekompensaty, tj. w tym zakresie, w jakim odwołująca przedłożyła we wcześniejszym toku postępowania dokumenty uzasadniające prawo do rekompensaty - pozostaje całkowicie bezczynny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli zaś w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.).
W sprawie jest niesporne, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia majątku poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zostało zawieszone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zawieszenie nastąpiło na wniosek strony zgłoszony pismem z dnia 27 listopada 2012 r.
W analizowanym przypadku nie jest także sporne, że w terminie trzech lat od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu, wniosek o jego podjęcie nie został złożony, bowiem dopiero pismem z dnia 21 października 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania.
Termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w art. 98 § 2 k.p.a., jest terminem prekluzyjnym (nieprzywracalnym), o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (vide m.in.: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2166/15; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14 - wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA" - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Pomimo faktu, że powołany termin jest umieszczony w ustawie ze swojej istoty procesowej, jaką jest k.p.a., nie oznacza to, że w przypadku jego przekroczenia dopuszczalne jest zastosowanie przepisu art. 58 k.p.a. o przywróceniu terminu. W doktrynie i orzecznictwie od dawna ukształtowany jest pogląd, że instytucja przywrócenia terminu nie ma zastosowania do wszystkich terminów określonych w k.p.a., bowiem część z nich ma charakter prekluzyjny (materialny).
Jako inne przykłady terminów o charakterze materialnym w k.p.a. wskazuje się termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. (Z. R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 265) czy termin wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. (B. Adamiak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z 3.12.2009 r., sygn. akt II SA/Gl 434/09 OSP 2012/2, poz. 5).
Należy podkreślić, że w postanowieniu z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda [...] pouczył stronę, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, o tym, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania będzie uznane za wycofane. Zatem strona miała świadomość na jakiej podstawie postępowanie jest zawieszone i jaki wiąże się z tym rygor. Dlatego zasadnie organ administracji w tej sytuacji zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (vide m.in.: wyrok NSA z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, z dnia 14 lipca 2011, sygn. akt I OSK 1180/11; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2024/14; wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK1025/15; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3230/15, CBOSA).
Zawieszenie postępowania jest aktem procesowym. Jest to orzeczenie wydawane w ramach toczącego się postępowania administracyjnego i wywołujące określone skutki prawne. Zgłoszenie wniosku o zawieszenie postępowania zobowiązuje bowiem organ do jego rozpatrzenia i wydania postanowienia w tym przedmiocie. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania przysługuje zażalenie.
Nie można uznać za trafny argumentu, że w sytuacji gdy zgromadzony materiał pozwalał na wydanie decyzji potwierdzającej co najmniej częściowo prawo G.B. do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej, to organy powinny umorzyć postepowanie częściowo, w zakresie w jakim wnioskodawczyni nie uzupełniła dokumentacji, natomiast w pozostałym zakresie orzec o przyznaniu prawa do rekompensaty. Zawieszenie postępowania nastąpiło w sprawie administracyjnej, na którą składają się podmioty, przedmiot i zakres sprawy. Organy nie miały podstaw prawnych aby procedować w "jakimś zakresie" sprawy, a w innym nie. Podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą dyspozycyjności (rozporządzalności) było uzależnione od złożenia oświadczenia woli przez stronę. Dysponowanie przez stronę jej uprawnieniami w trakcie postępowania administracyjnego ma dla organu charakter wiążący, co sprawia, że organ nie może podjąć postępowania bez uzyskania oświadczenia woli strony, zwłaszcza, że w sprawie strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.