Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt 4 II SA/Ka 1803/03 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...], [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu stwierdził, że stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jednolity Dz. U. Nr 1142 poz. 1591 z późn. zm./ decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt lub burmistrz, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wyjątek od wskazanej ogólnej zasady stanowi zapis ust. 4 cytowanej ustawy pozwalający na upoważnienie przez radą gminy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. O takim to upoważnieniu traktuje przepis art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.
U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414/ gdzie ustawodawca pozwala radzie gminy na udzielenie kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wykonywania zadań z zakresu realizacji pomocy społecznej zleconych gminie. Udzielenie przeto upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym powinno nastąpić w formie uchwały rady gminy, a uchwała ta powinna być wskazywana w podstawie prawnej decyzji podejmowanych przez organ upoważniony.
Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, jak słusznie zauważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, w decyzji organu l instancji, powołując się na upoważnienie Rady Miasta w [...] jako podmiot orzekający, wskazano Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej. Nie przywołano jednak uchwały Rady Miasta, która upoważnienie to miałaby zawierać. Słusznie też zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż decyzja organu l instancji podpisana została nie przez organ orzekający, lecz przez Zastępcę Prezydenta Miasta [...] z upoważnienia Prezydenta Miasta. Powracając w rozważaniach do treści art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, jak wcześniej zostało zauważone po myśli jego ustępu 1 decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a zgodnie z ustępem 2 wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta, a oba ustępy art. 39 o samorządzie gminy po myśli art. 11 ustawy traktować należy odpowiednio jako uprawnienie prezydenta lub burmistrza.
Bezspornie zatem Prezydent Miasta [...], a w konsekwencji jego zastępca mógł być uprawniony do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie, co jednakże poddane zostaje w wątpliwość wobec treści osnowy decyzji z dnia 20 marca 2003 r.
Zarówno zatem ta sprzeczność pomiędzy podmiotem orzekającym, a podpisującym decyzję, jak i brak wskazania podstawy prawnej pozwalającej na orzekanie w sprawie Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej nakazywały wyeliminowanie wadliwej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt k.p.a., co słusznie zostało uczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], gdyż hipotezą tego przepisu objęte są naruszenia każdego z rodzajów właściwości organu administracji publicznej takie jak właściwości rzeczowej, miejscowej czy instancyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się jednak z poglądem organu administracji l instancji, co do wystąpienia w sprawie przesłanek nakazujących umorzenie postępowania pierwszej instancji. Art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednakże swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 k.p.a., dotyczącym tych przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe.
Podążając za poglądem judykatury podjąwszy próbę zdefiniowania użytego w art. 105 § 1 k.p.a. pojęcia można przyjąć, iż przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji występuje, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź gdy nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. W-wa 1998 r., str. 664, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. III SA 2225/01 publ. Biul. Skarb. 2003/6/25001.09.26 lub wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. V SA 381/01 LEX nr 78917.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie wykazano jednak istnienia podstaw do wydania przez organ II instancji takiego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, które de facto zamknęło skarżącemu drogę do merytorycznego zbadania sprawy. Bezspornie uznać można za bezprzedmiotowe rozstrzyganie w sprawie, w której naruszono przepisy o właściwości. Samo jednak stwierdzenie organu odwoławczego, iż podpisujący decyzję podmiot nie był uprawniony do jej wydawania nie jest jeszcze naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., brak bowiem możliwości rozpoznania sprawy na drodze postępowania administracyjnego nie jest równoznaczny z rażącym naruszeniem przepisu art.107 § 1 k.p.a., które zdaniem Sądu miało miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, wniosek B. O. skierowany był do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] i ten to organ prowadził w sprawie postępowanie przeprowadzając z wnioskodawcą wywiad środowiskowy i zasięgając informacji o jego stanie rodzinnym i majątkowym.
Powyższe nie upoważniało Samorządowe Kolegium Odwoławcze do skorzystania z uprawnień płynących dla organu odwoławczego z treści wskazanego w decyzji jako podstawy prawnej art. 138 § 1 pkt 2 in fine, lecz z przepisu art. 138 § 2 kpa.
Skargą kasacyjną z 15 lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy ze skargi B. O. do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono mającą wpływ na wynik sprawy obrazę przepisów postępowania - art. 145 § l pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - poprzez nieuprawnione przyjęcie, że:
- - podstawą prawną rozstrzygnięcia odwołania, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ niewłaściwy rzeczowo, powinien być art. 138 § 2 k.p.a., zamiast wskazywanego przepisu art. 138 § l pkt. 2 k.p.a., zastosowanie którego to przepisu - zdaniem Sądu - zamyka wnioskodawcy drogę do merytorycznego zbadania sprawy z jego wniosku o zasiłek okresowy gwarantowany;
- - organ odwoławczy, związany na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji, zobowiązany jest do uchylenia decyzji od której wniesiono odwołanie i przekazania sprawy o przyznanie zasiłku okresowego gwarantowanego do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy w dacie wyrokowania (ale również i obecnie) to orzeczenie nie mogło zostać wykonane z uwagi na okoliczność, że od l maja 2004 r. w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej utraciła moc ustawa o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r., a powyższego świadczenia tj. zasiłku okresowego gwarantowanego nie ma obecnie w katalogu świadczeń z pomocy społecznej, a nadto do wszczętych i niezakończonych przed tą datą sprawa mają zastosowanie przepisy nowej ustawy o pomocy społecznej (co z kolei zmuszałoby w ramach ewentualnego ponownego rozpatrzenia odwołania do wydania decyzji w treści osnowy analogicznej do treści decyzji Kolegium z 20 marca 2003 r. uchylonej przez Sąd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymaganiom, zaś pierwszy z podniesionych w niej zarzutów jest trafny i to z wielu powodów. Po pierwsze, stosownie do art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taki stan rzeczy nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ Sąd I instancji podzielił ocenę organu administracyjnego, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez organ niewłaściwy.
Po drugie, przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ niewłaściwy z oczywistych powodów mija się z celem. Po trzecie, wydanie przez organ odwoławczy decyzji w oparciu art. 138 § l pkt. 2 kpa in fine nie zamyka wnioskodawcy drogi do merytorycznego rozpoznania sprawy. W takim bowiem przypadku, organ uznany przez organ II instancji za niewłaściwy – będąc związany oceną prawną organu odwoławczego – zobowiązany jest do przekazania sprawy organowi właściwemu na zasadach określonych w art. 65 kpa. Po czwarte wreszcie, w rozpoznawanej przez SKO sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, ponieważ brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji (Zastępca Prezydenta Miasta [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta). W takiej sytuacji organ odwoławczy obowiązany był zastosować uprawnienie orzecznicze określone w art. 138 § l pkt. 2 kpa in fine, ponieważ w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego nie można stwierdzić nieważności decyzji. Pogląd ten nie budzi zresztą wątpliwości w orzecznictwie NSA – por. np. wyrok z 17 maja 1995 r., SA/Ł 2330-2331/94, niepubl.
Z tych względów, działając na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.