Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne.
W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Komendant Miejski Policji w Szczecinie, działając na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), skierował T. W. na badania psychologiczne z powodu przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy za czterokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia [...] kwietnia 2005 r. do [...] marca 2006 r., udokumentowanych prawomocnymi mandatami karnymi.
W odwołaniu od decyzji T. W. podniósł zarzut naruszenia przepisów art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) i art. 130 ust 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem strony organ I instancji nieprawidłowo obliczył liczbę punktów, gdyż 12 punktów powinno zostać usunięte z ewidencji kierowców po upływie roku od ostatniej kolizji drogowej, która miała miejsce w listopadzie 2005 r. w W. Wobec czego nie została przekroczona liczba punktów, skutkująca skierowaniem na badanie psychologiczne. Decyzja wydana została po upływie 1,5 roku, co pozostaje w sprzeczności z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69 poz. 622 ze zm.), który wskazuje na termin 30 – dniowy, liczony od dnia przekroczenia 24 punktów.
Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy nie podzielił poglądu strony, że pod uwagę powinien wziąć wykroczenia za okres od [...] października 2005 r. do [...] marca 2006 r. za które T. W. otrzymał 22 punkty. Punkty przyznane sprawcy naruszenia przepisów ruchu drogowego usuwa się bowiem z ewidencji, gdy od dnia popełnienia naruszenia upłynął rok, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które liczba punktów ostatecznych i wpisanych do ewidencji tymczasowo przekroczyła 24. Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 46 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego zostaną usunięte dopiero z dniem [...] marca 2008 r.
Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego przez stronę może świadczyć o braku umiejętności bezpiecznego prowadzenia pojazdu, nieznajomości przepisów lub złej technice jazdy i jest sygnałem do podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy powstały uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy. Zebranie przez kierowcę określonej liczby punktów pociąga konsekwencje w postaci obligatoryjnego wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie T. W. powielił zarzuty podnoszone w toku postępowania odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia [...] marca 2008 r. skarżący wskazał, że skierował do Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie żądanie uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] września 2007 r. w sprawie skierowania na badania psychologiczne oraz o umorzenie postępowania, którego dotyczy skarga, bowiem z dniem [...] marca 2008 r. ustała karalność ostatniego z wykroczeń drogowych popełnionych przez skarżącego w latach 2004 - 2006. W związku z tym w chwili obecnej skarżący nie powinien już figurować w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Tym samym odpadła przewidziana w art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym podstawa kierowania skarżącego na badania psychologiczne.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że skarżący w okresie nieprzekraczającym jednego roku, popełnił cztery wykroczenia drogowe za które otrzymał łącznie 28 punktów wpisanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Tym samym strona dopuściła się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana rozporządzeniem liczba punktów przekroczyła 24 punkty, zatem wydanie przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji kierującej skarżącego na badania psychologiczne było zgodne z prawem.
Odnosząc się do kwestii wydania decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne z naruszeniem 30 - dniowego terminu określonego w § 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań psychologicznych kierowców, Sąd I instancji uznał, że uchybienie to nie ma znamion rażącego naruszenia prawa. Natomiast wskazany w piśmie procesowym z dnia 11 marca 2008 r. wniosek skarżącego złożony do organu I instancji o uchylenie decyzji dotyczącej skierowania na badania psychologiczne, nie może mieć wpływu na rozpoznanie niniejszej skargi. Sąd bada bowiem czy decyzja objęta skargą była zgodna z prawem w dacie jej wydania, natomiast późniejsze złożenie do organu administracji publicznej wniosku o uchylenie tej decyzji, nie ma wpływu na ocenę jej legalności.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. W., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które wywarło wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 8, art. 12 w związku z art. 35 § 1 i art. 36 kpa poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy zaskarżona decyzja godziła w powołane przepisy i tym samym naruszała interes prawny skarżącego.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził m. in., że 30 - dniowy termin do wydania decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne ma charakter instrukcyjny, a jego przekroczenie nie wpływa na bezskuteczność dokonanej czynności. Jednak przewlekłe działanie nosi znamiona rażącego naruszenia prawa i wywołuje ujemne skutki prawne dla skarżącego. Uchybienia organu I instancji spowodowały, że sytuacja prawna skarżącego, co do jego uprawnień do kierowania pojazdami nie została wyjaśniona.
Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej, pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów środka zaskarżenia organ stwierdził, iż podnoszona przez skarżącego przewlekłość postępowania mogła być kwestionowana w przewidzianej do tego celu drodze administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Sądu II instancji granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia bowiem sądowi ocenę jej zasadności.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, iż sporządzona skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania, choć jej autor wskazał jako podstawę zaskarżenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Powołanie podstawy kasacyjnej dotyczącej zarzutów naruszenia prawa materialnego musi być jednak potraktowane w kategoriach oczywistej omyłki.
W ramach podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 i art. 12 w związku z art. 35 § 1 i art. 36 kpa poprzez ich niezastosowanie.
Zarzuty te nie mogą jednak wywołać oczekiwanego rezultatu, jako że sąd administracyjny nie stosował przepisów kpa. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2007 r. o sygn. akt I FSK 1204/06 (niepubl.), iż wskazanie przepisów kpa nie może być uznane za samodzielną podstawę skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej winny być bowiem podniesione zarzuty przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, który w toku postępowania sądowego stosuje przepisy p.p.s.a., nie zaś organom administracji publicznej. Autor skargi kasacyjnej, chcąc zatem skutecznie podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, powinien nie tylko powołać naruszone w jego ocenie przepisy kpa, ale i przepisy postępowania sądowego. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni zatem odpowiada wymogom ustawowym.
Niemniej jednak warto wskazać, iż wskazane przez autora skargi kasacyjnej przepisy art. 7, art. 8 i art. 12 kpa stanowią podstawowe reguły postępowania administracyjnego, którym przypisuje się charakter zasad ogólnych postępowania. Powszechnie przyjmuje się, że zasady te nie wprowadzają żadnych nowych, samoistnych instytucji, lecz są normami, które mają być realizowane przez istniejące na gruncie kpa instytucje, konkretyzowane przez stosowanie innych przepisów kodeksu (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004, s. 41). Konsekwencją powyższego jest zatem przyjęcie, iż naruszenie zasady ogólnej postępowania następuje najczęściej w wyniku pogwałcenia innych przepisów kpa, które zawierają uregulowanie konkretnych instytucji postępowania, choć mogą się zdarzyć sytuacje, że samoistne naruszenie zasady ogólnej skutkować będzie istotną wadliwością rozstrzygnięcia organu administracyjnego.
Autor skargi kasacyjnej powiązał zarzut naruszenia zasad postępowania z naruszeniem przepisów art. 35 i art. 36 § 1 kpa, podkreślając, że opieszałość organów Policji w toku postępowania wywołała dla skarżącego negatywne skutki i doprowadziła do naruszenia interesu prawnego strony. Mianem negatywnego skutku pełnomocnik skarżącego określa zaś to, że strona pozostawała w stanie niepewności co do jej uprawnień do kierowania pojazdami. Nie wskazano natomiast, jakiego rodzaju interes prawny strony doznał uszczerbku, a nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji stron.
Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika wprost, że jej autor podziela stanowisko Sądu I instancji, że termin, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz.U.Nr 69, poz. 622 z późn. zm.) do wydania decyzji, na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), jest terminem instrukcyjnym, a "jego przekroczenie nie wpływa obligatoryjnie na bezskuteczność dokonanej czynności".
Brak w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania skarżonych decyzji, przy tak sformułowanej aprobacie poglądów wyrażonych w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji musi wykluczyć możliwość zakwestionowania zasadności podjętych rozstrzygnięć.
W tym miejscy należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, stwierdzając jednocześnie, że 30 – dniowy termin do wydania decyzji w sprawie skierowania na badania psychologiczne, o którym mowa w § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia nie ma charakteru materialnoprawnego, zatem jego uchybienie nie powoduje, że wygasa prawo właściwego organu do wydania decyzji.
Powyższe oznacza, że dla prawidłowości rozstrzygnięcia bez znaczenia pozostaje fakt wydania decyzji o skierowaniu na badania psychologiczne po upływie 30 dni od dnia, w którym przekroczona została liczba 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W rezultacie również kwestie związane z przewlekłością działania organu, prowadzącą do ewentualnego naruszenia art. 12 i art. 35 § 1 kpa, nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia, natomiast mogły być ewentualnie zgłaszane w przewidzianym trybie, o którym mowa w art. 37 kpa, jak słusznie zauważył w odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji.
O ile zatem autor skargi kasacyjnej zasadnie zwrócił uwagę na nieuzasadnioną zwłokę organu Policji w skierowaniu strony na badania psychologiczne, to z faktu tego nie można wyprowadzać wniosku, że stanowiło to dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podstawę do uchylenia decyzji w tym przedmiocie. Nie można bowiem tracić z pola widzenia i tej okoliczności, że uchybienia proceduralne stanowią tylko wówczas uzasadnioną podstawę skargi, gdy mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Możliwość takiego wpływu nie została natomiast przez autora skargi kasacyjnej wykazana, zwłaszcza w świetle zaaprobowania poglądu o instrukcyjnym charakterze terminu do wydania decyzji.
Jeśli idzie natomiast o posługiwanie się argumentem o niepewności co do uprawnień skarżącego do kierowania pojazdami, która była skutkiem opóźnienia reakcji organu Policji na fakt przekroczenia przez stronę liczby 24 punktów, to wypada uznać, że nie stanowi ono skutecznego narzędzia do zwalczenia kwestionowanych w toku postępowania decyzji. Osoba, która dopuściła się przekroczenia liczby 24 punktów musi liczyć się z wynikającymi z tego konsekwencjami w postaci m. in. skierowania na badania psychologiczne. Skuteczność decyzji w tym przedmiocie, wydanej również po upływie terminu, o którym mowa w § 2 rozporządzenia, nie może być przy tym podważana także z uwagi na treść art. 7 kpa, którego naruszenie zarzuca autor skargi kasacyjnej. Przepis ten nakazuje bowiem organom administracji załatwianie spraw z uwzględnianiem interesu publicznego i słusznego interesu obywateli. W interesie obywateli leży zaś, aby predyspozycje osoby będącej uczestnikiem ruchu drogowego, która w ciągu roku dopuściła się wielokrotnego naruszenia przepisów Prawo o ruchu drogowym, podlegały sprawdzeniu, nawet gdyby miało to nastąpić po upływie 30 dni od dnia przekroczenia liczby 24 punktów. Nieuchronność poddania kierowcy badaniom psychologicznym stanowi natomiast element budujący zaufanie do organów administracji.
Reasumując, należy uznać, że podniesione w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów kpa nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uwzględniania skargi kasacyjnej z uwagi na ich błędne sformułowanie i uzasadnienie.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.