Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1028/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi ["A"] na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej: – 1. stwierdził, że bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, 3. zasądził od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz ["A"] kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji ustalił następujący stan sprawy:

["A"], w dniu [...] listopada 2012 r., za pośrednictwem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zwanego dalej: "Prezesem UKE" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność wyżej wskazanego organu, polegającą na braku rozpatrzenia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej: "u.d.i.p.", wniosku z dnia [...] września 2012 r.

We wniosku tym, powołując się na wyżej wskazaną ustawę oraz w związku z prowadzonym przez Prezesa UKE Testem PS, dotyczącym przyszłej usługi ["B"] S.A. dostępu do Internetu [...] w opcji prędkości [...] w klasie ruchu [...] w kontrakcie bezterminowym oraz na 12 i 24 miesiące, ["A"] zwróciła się do Prezesa UKE o udzielenie informacji publicznej w zakresie:

1. a) udostępnienia kopii (skanu) pisma ["B"] S.A. do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...],
2. b) udostępnienia kopii (skanu) pisma ["B"] S.A. do Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...],
3. c) odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez ["B"] cena hurtowa za usługę "dostępu do Internetu [...] w opcji prędkości [...] w klasie ruchu [...] w kontrakcie bezterminowym oraz na 12 i 24 miesiące,
4. d) odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez ["B"] cena detaliczna za usługę "dostępu do Internetu [...] w opcji prędkości [...] w klasie ruchu [...] w kontrakcie bezterminowym oraz na 12 i 24 miesiące,
5. e) odpowiedzi na pytanie, jaka jest metodologia Prezesa UKE przeprowadzenia przedmiotowego Testu PS (w tym jakie są źródła danych),
6. f) odpowiedzi na pytanie, jaka jest podstawa prawna przeprowadzenia Testu PS "usługi dostępu do Internetu [...] w opcji prędkości [...] w klasie ruchu [...]" w kontrakcie bezterminowym oraz na 12 i 24 miesiące,
7. g) odpowiedzi na pytanie, jaki jest planowany termin wdrożenia usługi detalicznej "dostępu do Internetu [...] w opcji prędkości [...] w klasie ruchu [...]" w kontrakcie bezterminowym oraz na 12 i 24 miesiące przez ["B"],
8. h) odpowiedzi na pytanie, jaki jest planowany termin wdrożenia usługi hurtowej "dostępu do Internetu [...] w opcji prędkości [...] w klasie ruchu [...]" w kontrakcie bezterminowym oraz na 12 i 24 miesiące przez ["B"],
9. i) odpowiedzi na pytanie, jaki jest termin opublikowania wyniku Testu PS,
10. j) odpowiedzi na pytanie, jaki jest termin poinformowania operatorów alternatywnych o ostatecznej cenie hurtowej,
11. k) odpowiedzi na pytanie, dlaczego Prezes UKE w przedmiotowej sprawie przeprowadza Test PS a nie Test MS.

["A"] wskazała, iż odnośnie zagadnień, wymienionych w pkt: e, f, g, h, i, j, k wniosku, pismem z dnia [...] listopada 2012 r. (doręczonym ["A"] w dniu [...] listopada 2012 r.), Prezes UKE udostępnił część informacji publicznej, jednakże mimo upływu terminu, przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ nie udostępnił informacji odnoście pkt: a, b, c, d, wniosku, ani nie wydał w tym zakresie decyzji, przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a zatem organ, w ocenie strony skarżącej, pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, co uzasadnia żądanie skargi - zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia wniosku w nierozpatrzonej części.

Następnie organ pismem z dnia [...] listopada 2012 r., powołując się na art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r, poz. 267), zwanej dalej: "k.p.a.", wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez jego uwierzytelnienie zgodnie z art. 63 § 3 a pkt 1 k.p.a. lub złożenie w formie pisemnej, zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a., w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W ocenie ["A"] żądanie takie było w sprawie zbędne. Prezes UKE nie mógł mieć i w istocie nie miał żadnych problemów z identyfikacją wnioskodawcy skoro: poinformował ["A"] o przedłużeniu terminu (postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] września 2012 r.); ["A"] w formie pisemnej złożyła pismo (z dnia [...] września 2012 r.), kwestionujące zasadność przedłużenia terminu.

W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska potwierdził przebieg postępowania wskazany w skardze. Wskazał natomiast, iż informacje objęte wnioskiem ["A"] zostały złożone przez ["B"] S.A. w ramach realizacji ustawowych kompetencji Prezesa UKE, o których mowa w art. 192 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm.), zatem znalazły się w posiadaniu Prezesa UKE w wyniku realizacji zadań przewidzianych w tej ustawie. Stwierdzić należy, iż informacje, o udzielenie których wnioskuje ["A"], stanowią informację publiczną i powinny zostać udostępnione, chyba że spełnione zostaną przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej. Taką przesłanką jest tu tajemnica przedsiębiorcy. W tym zakresie organ przywołał przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisy art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503, ze zm.).

Analizując pod tym kątem sprawę, Prezes UKE stwierdził, iż żądane informacje publiczne są objęte klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa ["B"] S.A. i spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także stwierdził, iż udostępnienie tych informacji wnioskodawcy groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa.

Reasumując, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej zaprzeczył, aby pozostawał w zwłoce w udzieleniu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, iż w terminie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), wskazanym w swoim postanowieniu z dnia [...] września 2012 r., to jest w dniu [...] listopada 2012 r., udzielił informacji w zakresie zagadnień wskazanych w pkt: e, f, g, h, i, j, k wniosku, natomiast w związku z wyżej wskazanymi zagadnieniami tajemnicy przedsiębiorstwa, w związku z koniecznością wydanie w tym zakresie decyzji przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., ma obowiązek rozpatrywać niniejszą sprawę zgodnie z przepisami k.p.a., a zatem w dniu składania skargi nie był w tym przedmiocie w bezczynności. Rozwijając ten wątek, Prezes UKE wskazał, iż w dniu [...] listopada 2012 r. zawiadomił ["A"] o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., pouczając stronę o jej uprawnieniach przewidzianych w k.p.a.

Natomiast odnośnie wydanego w dniu [...] września 2012 r. postanowienia, organ wskazał, iż postanowienie to jest zgodne z treścią art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a zatem organ w tym zakresie działał zgodnie z prawem.

["A"] w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., stanowiącym replikę do odpowiedzi na skargę, wskazała, iż w dniu[...] grudnia 2012 r. Prezes UKE wydal decyzję w trybie art. 16 u.d.i.p. w zakresie zagadnień wskazanych w pkt: a, b, c, d wniosku z dnia [...] września 2012 r. Decyzje tę strona skarżąca otrzymała w dniu [...] grudnia 2012 r. W konkluzji tego pisma ["A"] podnosiła, iż niniejsza sprawa powinna być zgodnie z przepisami u.d.i.p. załatwiona najpóźniej do dnia [...] listopada 2012 r.

Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r., ["A"] poparła skargę z wyłączeniem zobowiązania Prezesa UKE do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2012 r., jednakże podtrzymała swoje stanowisko, iż organ, rozpatrując niniejszą sprawę, pozostawał w bezczynności i dlatego, zdaniem strony skarżącej, w tej części skarga jest zasadna i nadal aktualna.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poczynił następujące rozważania:

Żądane przez ["A"] we wniosku z dnia [...] września 2012 r. informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., co jest bezsporne w sprawie.

W związku z wydaniem przez Prezesa UKE w dniu [...] grudnia 2012 r. decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej w zakresie zagadnień wskazanych w pkt: a, b, c, d wniosku z dnia [...] września 2012 r. (doręczonej stronie skarżącej w dniu [...] grudnia 2012 r.), sprawa uległa istotnej zmianie, albowiem obowiązek udzielenia informacji w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej został przez organ ostatecznie wykonany. Wcześniej obowiązek ten organ wykonał w części poprzez udostępnienie pismem z dnia [...] listopada 2012 r. zagadnień wskazanych w pkt: e, f, g, h, i, j, k wniosku z dnia [...] września 2012 r., co zresztą nie stanowiło już przedmiotu sporu zakreślonego skargą.

Zatem w tym zakresie, na zasadzie art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej zwanej: "p.p.s.a.", postępowanie umorzono (pkt. 2 wyroku), albowiem rozstrzyganie w tym przedmiocie stało się zbędne.

Do rozstrzygnięcia pozostawało natomiast zagadnienie, czy działanie Prezesa UKE w niniejszej sprawie obarczone było zwłoką, która stanowiłaby bezczynność organu, zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 13 u.d.i.p.

W ocenie Sądu I instancji, bezczynność taka miała miejsce i nadto nosiła ona cechy rażącego naruszenia prawa.

Skoro istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szybkość działania w procesie udostępniania informacji publicznej, o czym stanowi jej 13, to w tym też zakresie należy interpretować przepisy tej ustawy, określające terminy udostępnienia informacji publicznej.

Zatem skoro wykonanie obowiązku informacyjnego, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, polega na udostępnieniu żądanej informacji wprost, albo na wydaniu przez organ (posiadacza informacji) decyzji o odmowie jej udostępnienia, przewidzianej w art. 16 ustawy, znaczy to, iż obie te czynności (oczywiście pojmowane zamiennie) powinny być wykonane w terminach przewidzianych w u.d.i.p. Zwłoka w udostępnieniu żądanej informacji (zarówno w zakresie jej udostępnienia jak i w zakresie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia) stanowi naruszenie przepisu art. 13 tej ustawy.

Sąd I instancji podzielił poglądy orzecznictwa i doktryny, iż decyzja, wydana w trybie art. 16 u.d.i.p., musi być wypracowana w trybie przepisów k.p.a., jednakże jako, że jest to szczególna decyzja, przewidziana w reżimie u.d.i.p., to wydanie takiej decyzji nie może przekroczyć terminów do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, przewidzianych w przepisach tej ustawy (tu zwłaszcza art. 13). Zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 u.d.i.p., decyzja o odmowie udostępnienia danej informacji może zostać wydana najpóźniej w terminie do dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz to pod warunkiem, iż wcześniej, w terminie nieprzekraczającym dwóch tygodni od złożenia wniosku, organ posiadający daną informację wyda postanowienie przewidziane w art. 13 tej ustawy, w którym w sposób wiarygodny uzasadni przyczyny, dla których informacja nie może być udostępniona w zwykłym trybie.

Jakkolwiek postanowienie takie wydano w dniu [...] września 2012 r. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, to jednak bez wskazania z jakich przyczyn je wydano, albowiem za wyjaśnienie takie nie można uznać twierdzenie o "skomplikowanym charakterze sprawy".

Sąd I instancji wywodził również, że w odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż informacji wskazanej w pkt c) wniosku w ogóle nie posiada i nie posiadał ("Brak jest w chwili obecnej informacji, iż w dniu [...] listopada 2012 r. ["B"] wprowadziła usługi dostępu Internetu [...] w opcji prędkości [...] w klasie ruchu [...]"). Zatem skoro informacji tej Prezes UKE nie posiadał, to niezrozumiałe jest dlaczego niezwłocznie, jak nakazuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie poinformował o tej okoliczności wnioskodawcy. W takim opieszałym działaniu także należy upatrywać zwłokę organu w załatwieniu sprawy o dostęp do informacji publicznej, uzasadniające zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a.

Reasumując, uznać należy, iż niniejsza sprawa została przez Prezes UKE wadliwie rozpatrzona. Po pierwsze, nie wydano w terminie, zawartym w u.d.i.p., decyzji przewidzianej w art. 16 tej ustawy, po drugie nie wykazano przyczyn, dla których wydano postanowienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., po trzecie nie poinformowano niezwłocznie wnioskodawcy o nieposiadaniu jednej z żądanych informacji. Każda z tych sytuacji, zważywszy, iż dotyczy wadliwości działania niezwykle istotnego dla rozwoju cywilizacyjnego i postępu teleinformatycznego organu jakim jest Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, sama w sobie stanowi o uznaniu, iż stwierdzona wyżej bezczynność (w tym zwłoka) w załatwieniu sprawy w zakresie dostępu do informacji publicznej miała znamiona rażącego naruszenia prawa.

Prezes UKE w skardze kasacyjnej, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od ["A"] zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

1. a) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 108 p.p.s.a., poprzez wyprowadzenie błędnych i nieprawdziwych wniosków z następującego fragmentu odpowiedzi na skargę "Brak jest w chwili obecnej informacji, iż w dniu [...] listopada 2012 r. ["B"] wprowadziła usługi dostępu do Internetu [...] w opcji prędkości [...] w klasie ruchu [...]", w szczególności poprzez uznanie, iż fragment ten dotyczy pkt c wniosku ["A"] z dnia [...] września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej (dalej "Wniosek) oraz wynika z niego, iż Prezes UKE nie posiada i nie posiadał informacji wskazanej w pkt c wniosku, gdy powyższy fragment odpowiedzi na skargę oznacza tylko, iż w dniu [...] listopada 2012 r. brak było (publicznie dostępnych) informacji o tym, iż ["B"] wprowadziła (już do wykorzystania) usługi dostępu Internetu [...] w prędkości [...]w klasie ruchu [...]" oraz poprzez rozpoznanie sprawy w sposób sprzeczny, z dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy,
2. b) art. 141 § 4 p.p.s.a., która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającej na wadliwym sporządzeniu przez Sąd uzasadnienia wyroku: poprzez zaniechanie rzetelnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, brak jej dokładnego wyjaśnienia, niedostatecznym przedstawieniu stanu sprawy, stanowisk pozostałych stron, a także polegającej na zaniechaniu wyjaśnienia przyczyn uznania, iż Prezes UKE rozpoznając wniosek z dnia [...] września 2012 r., dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, gdy w sprawie nie zachodziła jakakolwiek bezczynność, ale najwyżej przewlekłość nie mająca rażącego naruszenia prawa, oraz poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku zawierającego wewnętrzne sprzeczności, a także poprzez pominięcie, okoliczności, iż w dniu [...] września 2012 r. osoba działająca w imieniu skarżącej zmodyfikowała wniosek o udostępnienie informacji publicznej,
3. c) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w sprawie zachodziła bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z rażącym naruszeniem prawa, gdy bezspornym jest, iż Prezes UKE w dniu [...] grudnia 2012 r. wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], oraz w dniu udostępnił informację publiczną zatem zachowanie Prezesa UKE nie miało cech bezczynności, lecz co najwyżej przewlekłości, oraz nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa,
4. d) art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż zachowanie Prezesa UKE miało charakter rażącego naruszenia prawa, gdy w sprawie nie zachodziła sytuacja, w której naruszono prawa w sposób oczywisty.

Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. a) poprzez niewłaściwe zastosowanie (pominięcie), a mianowicie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w zw. z art. 9 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U nr 171, poz. 1800 ze zm. dalej "Pt) w zw. z art. 5 ust. 1-5 Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. U. UE. L. 2002. 108. 33 dalej "dyrektywa ramowa") poprzez pominięcie tych przepisów przy ocenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej oraz ocenie, czy udostępnienie informacji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy uchylenie tajemnicy przedsiębiorstwa następuje w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli Prezes UKE uzna to za niezbędne,
2. b) poprzez błędną wykładnię, a mianowicie niewłaściwą interpretację, przepisu art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., polegającą na przyjęciu, iż terminy wskazane w tym przepisie odnoszą się również do odmowy udzielenia informacji publicznej stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa, w sytuacji gdy prawidłowa jest argumentacja odmienna, konsekwencją tejże interpretacji byłby zaś wniosek, iż w sprawie nie doszło do bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Prezes UKE zaznaczył, iż nie dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, lecz co najwyżej opóźnienia uzasadnionego okolicznościami sprawy i treścią art. 35 k.p.a., co nie miało jednak charakteru rażącego naruszenia prawa.

Odnośnie zarzucanego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 108 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że w piśmie z dnia 5 listopada 2012 r. udostępniającym informację publiczną w zakresie pkt e-k wniosku ["A"], wskazano, iż planowanym terminem wdrożenia detalicznej usługi dostępu do Internetu [...] w opcji prędkości [...] w klasie ruchu [...] w kontrakcie terminowym oraz na 12 i 24 miesiąca jest dzień [...] listopada 2012 r. W pkt h tegoż pisma poinformowano, iż planowanym terminem wdrożenia hurtowego odpowiednika "usługi dostępu do Internetu [...] w opcji prędkości [...] w klasie ruchu [...]" w kontrakcie bezterminowym oraz na 12 i 24 miesiące jest dzień [...] listopada 2012 r.

Jako, że powyższy termin upłynął w dniu [...] listopada 2012 r., a odpowiedź na skargę była sporządzana do dnia [...] listopada 2012 r., pełnomocnik organu uznał za stosowne umieścić w odpowiedzi na skargę stwierdzenie, iż w chwili obecnej brak jest wiadomości (informacji), iż ["B"] faktycznie wprowadziła ww. usługi detaliczne i hurtowe. W konsekwencji autor skargi kasacyjnej podniósł, że treść odpowiedzi na skargę nie upoważniała Sądu I instancji do wyprowadzenia wniosku, by organ wskazał, że informacji podanej w pkt c) wniosku w ogóle nie posiada i nie posiadał, albowiem nie można zgodnie z zasadami logiki formalnej oraz doświadczenia życiowego wyprowadzić z twierdzenia zawartego na stronie 3 odpowiedzi na skargę, powyższej konkluzji, tym bardziej, że w stanowisku organu brak było jakiegokolwiek odniesienia do pkt. c wniosku ["A"].

W ocenie autora skargi kasacyjnej, gdyby Sąd I instancji oparł się na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy nie byłby w stanie wyprowadzić powyższego całkowicie wadliwego i nielogicznego wniosku. Zwłaszcza, iż oczywistym jest, iż Prezes UKE wskazał w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., iż terminem wprowadzenia usługi jest [...] listopada 2012 r.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku, skarżący kasacyjnie podniósł, że brak jest wskazania, jakie czynności zostały podjęte przez organ w jakim terminie, oraz czy podjęte zostały w terminach przewidzianych przez przepisy prawa, a wszystkie ustalenia Sąd I instancji poczynił jedynie w kontekście pism złożonych przez strony. Kasator wywodził, że uzasadnienie wyroku pomija tak istotne okoliczności jak, fakt modyfikacji wniosku w dniu [...] września 2012 r.; fakt przedłużenia w dniu [...] września 2012 r. rozpoznanie sprawy z uwagi na skomplikowany charakter do dnia [...] listopada 2012 r., przy czym postanowienie ["A"] otrzymał w dniu [...] września 2012 r.; fakt, że w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., Prezes UKE wyjaśnił ["A"], iż zamierza odmówić dostępu do informacji publicznej z uwagi na to, iż żądane dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i w związku z tym należy we właściwy sposób wnieść wniosek tzn. uwierzytelnić go w trybie art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. lub złożyć w formie pisemnej.

Wnoszący skargę kasacyjna zarzucił, że w sposób niedostateczny Sąd I instancji przedstawił fakt udzielenia informacji publicznej, która w dniu [...] listopada 2012 r., czyli w terminie 2 miesięcy od złożenia wniosku została udzielona w zakresie pkt e-k z informacją, że odnośnie pkt a, b, c, d, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie kasatora nie jest zrozumiałe dlaczego Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdza, iż skarga jest zasadna w sytuacji, gdy umarza postępowanie właśnie w tej części. Zdaniem organu, Sąd wadliwie sporządził uzasadnienie w wyroku, w zakresie przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, albowiem nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstawy prawnej wyroku, nie przytoczył brzmienia przepisów w zakresie sposobu udostępnienia informacji publicznej, nie wyjaśnił dlaczego uznał, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, nie wyjaśnił co rozumie przez rażące naruszenie prawa oraz w czym się ono przejawia poza naruszeniem zasady szybkości postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Poza jakimkolwiek rozważaniem Sądu było, czy ewentualne naruszenie prawa miało charakter oczywisty.

Dalej też organ zarzucał, że Sąd nie wyjaśnił, co rozumie przez bezczynność, nie wyjaśniając co ona znaczy, a co przez przewlekłe prowadzenie postępowania oraz nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, a nie przewlekłością postępowania, a nie ulega wątpliwości, iż w chwili wydawania wyroku, iż Prezes UKE nie pozostawał w bezczynności.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż w sprawie zachodziła bezczynność Prezesa UKE z rażącym naruszeniem prawa, organ wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, na okoliczność, że ["A"] domagała się udostępnienia skanów i pism z dnia [...] sierpnia i [...] sierpnia 2012 r. stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa (w całości) a także informacji wskazanych w pkt c-k wniosku. Prezes UKE musiał zatem ocenić, czy i w jakim zakresie może udostępnić zawarte w tym pismach z dnia [...] i [...] września 2012 r. przekazane mu dane podlegające udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej oraz stanowiące zarazem tajemnicę przedsiębiorstwa. Oznaczało to, iż nie można było udostępnić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki (od ręki), ani też nie można było udostępnić w terminie 2 tygodni. Ocenie bowiem podlegać musiały okoliczności, czy wszystkie dane zawarte w pismach ["B"] z dnia [...] sierpnia 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Jak wywodził kasator, z orzecznictwa jednoznacznie wynika, że o bezczynności organu w zakresie,udostępnienia informacji publicznej można mówić jedynie wówczas, gdy organ nie udostępnia tej informacji we właściwym terminie ani nie podejmuje czynności zmierzających do jej udostępnienia, co w niniejszej sprawie nie zaszło, ponieważ organ podejmował szereg czynności takich jak np. poinformowanie ["A"] o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., pismem z dnia [...] września 2012 r.; - wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, czy udzielenie informacji publicznej pismem z dnia [...] listopada 2012 r., w zakresie w jakim nie dotyczyła informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa ["B"]. Dlatego też nie można w ogóle mówić o bezczynności Prezesa UKE.

Organ ten zarzucał, że Sąd nie wyjaśnił dlaczego jego zdaniem doszło do bezczynności, a nie przewlekłości postępowania i to w sytuacji, kiedy Prezes UKE wydał już rozstrzygnięcie, co świadczy o tym, nie można przypisać mu bezczynności lecz co najwyżej przewlekłość. Prezes UKE zwrócił uwagę, iż aby mógł wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, musiał żądać uzupełnienia wniosku.

Kasator wywodził też, że niezbędne jest stosowanie przepisów k.p.a. od początku do końca postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a nie tylko na jej końcowym etapie (wydawania decyzji), co wymaga zapewnienia realizacji gwarancji procesowych stron.

Kasator zwrócił też uwagę na okoliczność, że skoro istniały wątpliwości co do interpretacji przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - czy wskazany w niej termin dotyczy wyłącznie udostępnienia informacji publicznej, czy też także odmowy udostępnienia informacji publicznej - to sam fakt możliwości odmiennej interpretacji wyklucza możliwość uznania zachowania organu jako rażąco naruszającego prawo.

W ocenie organu wnoszącego skarge kasacyjną, nie można także uznać za rażące naruszenie prawa, rzekomego nie wskazania przyczyn, z powodu których nie udostępniono informacji w terminie wskazanym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Prezes UKE wskazał powyższą okoliczność w postanowieniu z dnia [...] września 2012 r. i nie ulega wątpliwości, iż przyczyną taką był skomplikowany charakter sprawy, albowiem informacje podlegające udostępnieniu dotyczą problematyki niezwykle skomplikowanej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż zachowanie Prezesa UKE miało charakter rażącego naruszenia prawa, wnoszący skargę kasacyjną, stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie występuje sytuacja naruszenia prawa o oczywistym charakterze. Powtórzył też swoje wcześniejsze uwagi dotyczące wadliwego uznania przez Sąd, że doszło w sprawie w ogóle do bezczynności, jak też do bezczynności, noszącej cechy rażącego naruszenia prawa.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (pominięcie) art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w zw. z art. 9 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U nr 171, poz. 1800 ze zm.), w zw. z art. 5 ust. 1-5 Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. U. UE. L. 2002. 108. 33), poprzez pominięcie tych przepisów, kasator wywodził, że: zgodnie z art. 5 ust. 3 dyrektywy 2002/211WE, jeżeli dana informacja została uznana przez dany krajowy organ regulacyjny za informację poufną zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego o tajemnicy przedsiębiorcy, KE oraz dany krajowy organ regulacyjny zapewnią taką poufność. W takiej sytuacji następuje ograniczenie w dostępie do informacji gromadzonych przez organ regulacyjny dla innych podmiotów.

Powyższy przepis art. 5 ust. 1 do 5 ww. dyrektywy jest implementowany do krajowego porządku prawnego przez przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne.

Wnoszący skargę kasacyjna wywodził, że bezspornym jest, iż dokumenty w postaci wniosków ["B"] o przeprowadzenie testów PS z dnia [...] września i [...] września 2012 r. stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa. Podnosił również, że Prezes UKE obowiązany jest respektować prawa przedsiębiorcy telekomunikacyjnego przy udostępnianiu informacji publicznej. Oznacza to, iż nie może nie tylko udostępnić takiego dokumentu w całości, ale również innych informacji wynikających z jego treści, jeżeli stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Takie informacje mogą być udostępnione przez Prezesa UKE tylko wówczas, jeżeli wydana zostanie decyzja administracyjna w trybie art. 9 ust. 2 tej ustawy. Powyższy przepis wskazuje na prymat konieczności poszanowania tajemnicy przedsiębiorstwa, przed prawem obywatela lub organizacji społecznej przed dostępem do informacji publicznej.

Kasator dodał, że rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ musiał przeanalizować, czy żądane przez ["A"] informacje stanowią dane techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa lub posiadają wartość gospodarczą. Kwestia ta była skomplikowana w związku z tym Prezes UKE wskazał, iż nie może udostępnić informacji publicznej w terminie 14 dni i przedłużył termin rozpoznania sprawy do dnia [...] listopada 2012 r. Prezes UKE musiał ponadto przeanalizować, czy żądane przez ["A"] informacje są dostępne publicznie. To również uniemożliwiało udostępnienie informacji publicznej w terminie 2 tygodni.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a mianowicie niewłaściwą interpretację, przepisu art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., polegającą na przyjęciu, iż terminy wskazane w tym przepisie dotyczą również odmowy udzielenia informacji publicznej, kasator stwierdził, że Sąd niezasadnie dokonał wykładni funkcjonalnej przepisu, pomijając wykładnię gramatyczną, według której reguł, organ w przedłużonym terminie ma obowiązek jedynie udostępnić informację, a nie załatwić sprawę, czy też odmówić udostępnienia informacji.

W ocenie autora skargi kasacyjnej ustawodawca przewidział więc, że w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej, terminy załatwienia sprawy będą regulowane przepisami k.p.a. Konsekwentnie, w niniejszej sprawie, jak wywodził kasator, nie można byłoby mówić o bezczynności Prezesa UKE, ponieważ informacja publiczna, w zakresie w jakim mogła zostać udostępniona, została udostępniona, a w zakresie, w jakim Prezes UKE zobowiązany był odmówić udostępnienia informacji publicznej, ["A"] nie usunęła braków formalnych wniosku, co oznacza, że postępowanie o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie zostało wszczęte, a wynikające z k.p.a. terminy (art. 35 k.p.a.) w ogóle nie rozpoczęły biegu. Wnoszący skargę kasacyjną dodał, że decyzja administracyjna (także w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej) może być wydana jedynie po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którego toku, organ administracji powinien zadbać, aby decyzja była skierowana do odpowiedniego podmiotu, oraz aby osoby, które reprezentują stronę były należycie umocowane. W innym przypadku organ naraża się na naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. lub na konieczność wznowienia postępowania.

Kasator na poparcie swych wywodów przytoczył wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt: l OSK 1003/09, w którym stwierdzono, że "Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji."

W odpowiedzi na skargę, ["A"] wniosła o jej oddalenie, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwaną dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 108 tej ustawy, poprzez wyprowadzenie błędnych i nieprawdziwych wniosków z fragmentu odpowiedzi na skargę, poprzez uznanie, iż fragment ten dotyczy pkt c wniosku ["A"] z dnia [...] września 2012 r., o udostępnienie informacji publicznej oraz wynika z niego, iż Prezes UKE nie posiada i nie posiadał informacji wskazanej w pkt c wniosku, należy uznać, że tak postawiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazany przez skarżącego kasacyjnie przepis art. 133 § 1 p.p.s.a., stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przepis ten nakłada więc na sąd obowiązek dokonania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, które sąd pierwszej instancji pominął, ewentualnie wykazałby ustaloną przez sąd okoliczność, która jednak nie wynikałaby z tych akt, oraz jej wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 336/12; wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174 oraz wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).

Tymczasem kwestionowane ustalenie Sądu I instancji, zostało przez ten Sąd poczynione w oparciu o akta sprawy, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd ten stwierdził bowiem, że kwestionowanego ustalenia dokonał w oparciu o odpowiedź na skargę.

Należy tez uwzględnić, że skarżący kasacyjnie nie powoływał się na jakikolwiek inny dokument, na podstawie którego Sąd I instancji dokonał omawianego ustalenia. W istocie więc kasator kwestionował poczynienie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń faktycznych w oparciu jednak o materiał znajdujący się w aktach sprawy, co wyklucza możliwość powoływania się na naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a.

Ponadto należy zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sporna, ustalona przez Sąd I instancji okoliczność, stanowiła jedną z trzech niezależnych od siebie przyczyn uznania, że stwierdzona bezczynność miała znamiona rażącego naruszenia prawa, Ewentualne uchybienia Sądu w zakresie omawianych ustaleń, nie mogły więc mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Podstawą kwestionowania dokonanej przez sąd I instancji oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie może być również przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten oznacza więc możliwość, a zarazem i obowiązek sądu I instancji uwzględnienia skargi z powodu innych uchybień niż te, które w niej przytoczono, w tym również stwierdzenie nawet nieważności zaskarżonego aktu, mimo braku wniosku w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie pomimo wskazania powyższego przepisu jako podstawy kasacyjnej, w istocie nie czynił zarzutu wyjścia poza granice sprawy, co powoduje bezskuteczność powoływania się na powyższą podstawę kasacyjną.

Powołanie się przez kasatora na naruszenia przepisu art. 108 p.p.s.a., również należało uznać za bezskuteczne, skoro nie wyjaśnił na czym ono polegało i nie wykazał wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku, należało zarzut ten uznać za niezasadny. Wbrew twierdzeniu kasatora, Sąd I instancji, przytoczył podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a., wyjaśniając z jakich to wskazanych trzech przyczyn, uznał, że stwierdzona bezczynność miała znamiona rażącego naruszenia prawa, dokonując również wykładni przepisów art. 13 oraz 16 u.d.i.p., w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia. Sąd ten, przytoczył też zwięzły stan sprawy, jak również stanowiska dwóch, biorących udział w przedmiotowym postępowaniu stron, zawarte tak w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę. Nie jest więc zrozumiały zarzut skargi kasacyjnej, że nie zostało przedstawione stanowisko pozostałych stron postępowania, skoro poza stroną skarżącą, ["A"] i organem, Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w sprawie nie brały udziały inne strony.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w sprawie zachodziła bezczynność Prezesa UKE z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, jak wywodziła strona skarżąca kasacyjnie, gdy bezspornym jest, iż została wydana decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz udostępniono informację publiczną.

Należy zauważyć, że jakkolwiek kasator nie nawiązał wprost do uchwały 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt: I OPS 6/08, to jednak sformułowany zarzut nawiązuje do zawartego w niej stanowiska, że w sytuacji, kiedy żądanie strony, objęte skargą zostało uwzględnione przez organ po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie bezczynności. Powyższa uchwała, wyłączała możliwość uwzględnienia skargi, skoro bezczynność, rozumiana jako stan niedziałania organu, poprzez wydanie decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p., przestała istnieć.

W świetle jednak aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte w tej uchwale stanowisko może być nadal aktualne jedynie w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na wydanie decyzji, postępowanie może stać się bezprzedmiotowe. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wynika to ze zmiany stanu prawnego. Przepis art. 149 p.p.s.a., w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r., o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U.

Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r. oraz ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 r., stanowi, w jego § 1, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten stanowi również, że sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Przytoczona wyżej treść tego przepisu w zestawieniu z regulacją ustawową z dnia 20 stycznia 2011 r., o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, rozszerzyła niewątpliwie katalog środków przysługujących stronie celem przeciwdziałania bezczynności organu, czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania, jak również zobowiązała sądy administracyjne do szerszego niż dotychczas rozumienia skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Dlatego też należy uwzględnić tezę zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt: II OSK 1360/12; postanowieniu NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt: II OSK 1953/12; postanowieniu NSA z 17 października 2012 r., sygn. akt: I OSK 2443/12, a także w postanowieniu NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 2626/12, iż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a., prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego. Trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417¹ § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (vide: postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12).

Za bezzasadny należy uznać argument skarżącego kasacyjnie o niemożności udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki z uwagi na konieczność oceny, czy dane zawarte w pismach ["B"] stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jak również argument o podejmowaniu przez organ szeregu czynności, takich jak poinformowanie ["A"] o przedłużeniu terminu udostępnienia informacji publicznej, wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, czy udzielenie informacji publicznej pismem z dnia [...] listopada 2012 r., w zakresie w jakim nie dotyczyła informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Powyższe argumenty, wskazujące na Konieczność dysponowania przez organ określoną ilością czasu na niezbędną analizę treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, została uwzględniona przez ustawodawcę, który w przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., przewidział możliwość opóźnienia w udzieleniu informacji publicznej z uwagi na niemożność zachowania czternastodniowego terminu do załatwienia wniosku.

To właśnie w oparciu o powyższy przepis, organ winien dochować terminu do załatwienia sprawy. Dlatego też konieczność dokonania niezbędnej analizy, nawet czasochłonnej, nie może zwalniać organu od dochowania terminu określonego we wskazanym przepisie w załatwieniu sprawy z wniosku o udzieleniu informacji publicznej, co w przypadku przedmiotowej sprawy, polegało na wydaniu decyzji o częściowej odmowie udzielenia informacji publicznej.

Trzeba też zauważyć, że twierdzeniom skarżącego kasacyjnie o braku podstaw dochowania terminów z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., w stosunku do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, do której w jego ocenie, należy stosować terminy, określone w k.p.a., nie towarzyszyło działanie, polegające na dochowaniu nawet terminów, określonych w art. 35 k.p.a. Decyzja z [...] grudnia 2012 r., o częściowej odmowie udzielenia informacji publicznej, została wydana po upływie 89 dni od wpłynięcia wniosku o udzielenie informacji publicznej, a pismo wzywające wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku nosi datę [...] listopada 2012 r., co oznacza, że pismo to zostało sporządzone po 57 dniach od wpłynięcia ww. wniosku. W warunkach podejmowania czynności przez organ z takim opóźnieniem, nie sposób było też dochować terminów z k.p.a., (w tym, maksymalnie dwumiesięcznego), które w odróżnieniu do terminów wynikających z przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p., mogą co prawda w określonych przypadkach ulec wydłużeniu, lecz nie można zapomnieć o tym, że na gruncie przepisów k.p.a., obowiązuje zasada załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, której organ nie zrealizował.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż zachowanie Prezesa UKE miało charakter rażącego naruszenia prawa, gdy, jak wywodzi kasator, w sprawie nie zachodziła sytuacja, w której naruszono prawo w sposób oczywisty.

Sąd I instancji, wśród przyczyn uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymienił jako pierwszą, fakt niewydania w terminie, zawartym w u.d.i.p., decyzji przewidzianej w art. 16 tej ustawy. Biorąc pod uwagę fakt, że informacji udzielono po upływie 89 dni od dnia wpływu wniosku, a pierwszą czynność zmierzającą do wydania decyzji odmownej podjęto po upływie 57 dni od momentu wpływu wniosku, to pomimo poinformowania wnioskodawcy o przyczynach przesunięcia terminu rozpoznania wniosku, tak dużego opóźnienie nie można traktować inaczej, niż jako oczywistego naruszenia przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p., który zakreśla maksymalny nieprzekraczalny dwumiesięczny termin do załatwienia wniosku. Jak już to podkreślono, organ nie zachował również terminów z art. 35 k.p.a., który w jego ocenie powinien być stosowany przy obliczaniu okresu do załatwienia wniosku. Wszystko to sprawia, że konkluzja Sądu I instancji o uznaniu, że mająca miejsce w sprawie bezczynność, nosi cechy rażącego naruszeniem prawa była trafna, choć trzeba wytknąć temu Sądowi, że dokonane przez niego rozważania w zakresie zaistnienia przesłanek do omawianego rozstrzygnięcia były zbyt lakoniczne, co jednak nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w zw. z art. 9 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U nr 171, poz. 1800 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 1-5 Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. U. UE. L. 2002. 108. 33), poprzez pominięcie tych przepisów przy ocenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej oraz ocenie, czy udostępnienie informacji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy uchylenie tajemnicy przedsiębiorstwa następuje w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli Prezes UKE uzna to za niezbędne.

Przede wszystkim należy wskazać, że przytoczone przepisy regulują zagadnienie ochrony informacji poufnych przedsiębiorcy telekomunikacyjnego oraz możliwość uchylenia przez Prezesa UKE dokonanego przez tego przedsiębiorcę zastrzeżenia o poufności informacji. Potrzeba rozważenia przez organ istnienia przesłanek do zastosowania tych przepisów i konieczność poświęcenia temu odpowiedniego czasu, nie może jednak stanowić argumentu o naruszeniu przez Sąd wskazanych przepisów.

Nie był zasadny również zarzut błędnej wykładni przepisu art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., polegającej na przyjęciu, iż terminy wskazane w tym przepisie odnoszą się również do odmowy udzielenia informacji publicznej.

Nie można zgodzić się z reprezentowanym przez organ poglądem, że bieg terminu do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, zaczyna się od momentu wszczęcia przez organ postępowania w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej. Termin ten zaczyna biec od momentu złożenia wniosku o udzielenie tej informacji i to tak samo co do jej udzielenia, jak umorzenia postępowania.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt: l OSK 642/13; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r.., sygn. akt: l OSK 1991/12; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt: l OSK 601/05, LEX nr 236545; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt: l OSK 903/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 2965/12; - wyrok NSA z 08.06.2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; - wyrok NSA z 08.06.2011 r., sygn. akt I OSK 285/11).

Należy więc zaaprobować stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji, że skoro istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szybkość działania w procesie udostępniania informacji publicznej, o czym stanowi jej art. 13, to w tym też zakresie należy interpretować jej przepisy, określające terminy udostępnienia informacji publicznej. Zatem skoro wykonanie obowiązku informacyjnego, polega na udostępnieniu żądanej informacji wprost, albo na wydaniu przez organ (posiadacza informacji) decyzji o odmowie jej udostępnienia, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., znaczy to, iż obie te czynności (pojmowane zamiennie) powinny być wykonane w terminach przewidzianych w u.d.i.p."

W konsekwencji powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odstąpienia przez Sąd I instancji od wykładni gramatycznej przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i na rzecz wykładni celowościowej. Przyjęcie poglądu, jak wywodzi skarżący kasacyjnie, że bieg terminu do wydania decyzji odmawiającej informacji publicznej, rozpoczynałby się dopiero od momentu wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie odmowy udzielenia informacji, stanowiłoby zaprzeczenie wyrażonej w omawianym przepisie zasady udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki.

Nie sposób założyć, by racjonalny ustawodawca mógł w tym samym akcie prawnym wprowadzić zasadę szybkości postępowania co do udzielenia informacji, a jednocześnie wprowadzić regulację stanowiącą zaprzeczenie tej zasady, co do rozstrzygnięcia wniosku w inny sposób, niż poprzez udzielenie żądanej informacji. Częściowe udostępnienie informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie oznacza, że nieudostępniona część żądanej informacji przestaje być objęta regulacją tego przepisu. Stanowi ona nadal integralną część wniosku, na którego załatwienie, pozytywne bądź negatywne, zgodnie z zasadą udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, oczekuje wnioskodawca. Ma on prawo do uzyskania decyzji odmownej w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., albowiem nie można a priori założyć braku przypadków niezasadnej odmowy udzielenia informacji publicznej. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. łącznie z przepisem art. 16 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (skracającym termin rozpoznania odwołania), daje gwarancję zachowania zasady udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki.

Dlatego też wyniki zastosowania wykładni literalnej przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p., bez odniesienia się do wykładni systemowej i celowościowej, mogłyby doprowadzić do zupełnie niedopuszczalnej sytuacji, kiedy organ w dowolnym momencie, nie podlegającym jakiejkolwiek regulacji prawnej, a tym samym kontroli, wszczynałby w dowolnym momencie, postępowanie o odmowie udzielenia informacji publicznej i od tego momentu liczyłby bieg terminu do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W przypadku wadliwej odmowy udzielenia informacji publicznej, jej udzielenie wskutek złożenia środków odwoławczych, mogłoby nastąpić w terminie tak odległym, że stanowiłoby to zaprzeczenie obowiązywania omawianej zasady.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.