Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 1/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Czersku z dnia 21 maja 2009 r. nr XXXIII/314/09 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli wykraczające poza podstawę programową.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Uchwałą Rady Miejskiej w Czersku z dnia 21 maja 2009 r. nr XXXIII/314/09, ustalono, że usługi świadczone przez przedszkola prowadzone przez Gminę Czersk w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonej we właściwym rozporządzeniu MEN z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 4, poz.
- 17) są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie (§ 1).
W § 2 ust. 1 ustalono odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) dzieci za świadczenia wykraczające poza podstawę programową, o której mowa w § 1, obejmujące realizację tej części zadań wychowawczych, opiekuńczych, dydaktycznych i terapeutycznych przedszkola, które są realizowane w oddziałach funkcjonujących codziennie ponad 5 godzin. Określono, że świadczenia te obejmują następujące zajęcia: gry i zabawy dydaktyczne, gry i zabawy badawcze, gry i zabawy twórcze, terapeutyczne (w tym pedagogiczna i logopedyczna), gimnastykę korekcyjną.
Ponadto w ust. 2 ustalono koszt jednostkowy za jedną godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, o których mowa w ust. 1 w wysokości równej 0,18 % kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego zgodnie z ustawą z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679).
Uchwalono również, że opłaty określone w ust. 2 na dany miesiąc wnoszone są do dnia 15 tego miesiąca (§ 2 ust. 5).
W ust. 6 powołanego paragrafu określono, że w przypadku nieobecności dziecka trwającej co najmniej 2 kolejne dni, opłata, o której mowa w ust. 4 i 5 podlega zwrotowi w części proporcjonalnej do liczby godzin nieobecności wykraczających ponad podstawę programową w danym miesiącu. Rozliczenie ewentualnej nadpłaty następuje w miesiącu następnym wraz z wnoszeniem przez rodziców opłaty za kolejny miesiąc.
Ustalono również (w § 3 ust. 1), iż korzystanie przez dziecko z przedszkola w wymiarze 5 godzin dziennie (wyłącznie w zakresie podstawy programowej) jest możliwe, o ile przewiduje to struktura organizacyjna placówki, uwzględniająca funkcjonowanie takiego oddziału.
Wojewoda Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 lipca 2009 r. stwierdził nieważność opisanej uchwały w części objętej § 2 ust. 5 i ust. 6 oraz § 3 ust. 1.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę z dnia 21 maja 2009 r. wniósł M. G., domagając się wprowadzenia zmian w § 2 ust. 2 uchwały w części dotyczącej ustalenia opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach prowadzonych przez gminę Czersk oraz zwrotu części niesłusznie pobranych opłat.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę na powyższą uchwałę stwierdził, że w uzasadnieniu do uchwały podniesiono, że wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 476/08 w sprawie ze skargi A. G., Sąd stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Miejskiej w Czersku nr XVII/156/08 z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie miesięcznej opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę Czersk wskazując w uzasadnieniu na błędy, jakich dopuszczono się w uchwale. Z tej przyczyny istniała pilna potrzeba uchwalenia nowej regulacji. Zapisy uchwały z dnia 21 maja 2009 r., zgodnie ze wskazaniami Sądu w uzasadnieniu do wyroku z dnia 19 marca 2009 r. szczegółowo określają czas realizacji, zakres i rodzaj świadczeń, za które rodzice wnoszą opłaty.
Jednocześnie uchwała przewiduje zawieranie umów cywilnoprawnych na świadczenia usług przedszkoli, które określały (określą) szczegółowe relacje i obowiązki stron. Z przedstawionej w uzasadnieniu do uchwały kalkulacji łącznego kosztu godzinowego przypadającego średnio na jedno dziecka w przedszkolach na terenie gminy według sprawozdania z wykonania budżetu za 2008 r. wynika, że koszt ten to 2,56 zł/ godz. Skarżący nie przedstawił natomiast ani kalkulacji, ani argumentacji prawnej uzasadniających inne wyliczenie opłaty za godzinny pobyt dziecka w przedszkolu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że w wyroku z dnia 19 marca 2009 r. wskazano, powołując się na wyroki podjęte w analogicznych sprawach, że uchwalając taką opłatę należy w pierwszej kolejności w sposób szczegółowy określić jakiego rodzaju świadczeń ona dotyczy, należy przedstawić w jaki sposób dokonano kalkulacji przy obliczaniu kosztów, by zapewnić możliwość oceny ekwiwalentności świadczeń, wskazać czy możliwa jest rezygnacja rodziców z części dodatkowych świadczeń a także, na jakich zasadach dokonywany będzie zwrot uiszczonej opłaty w przypadku choroby dziecka bądź rezygnacji ze świadczeń. Zaskarżona uchwała, w ocenie Sądu, realizuje te wskazania.
Kwestionowany koszt nie zawiera kosztu wynagrodzenia nauczycieli lecz odnosi się do przepisów ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, a przy uwzględnieniu, że dotyczy to godzin pracy wykraczających poza godziny przepracowane przy realizacji tzw. podstawy programowej, a nie wykazano, by te nie wyczerpywały tzw. pensum nauczycieli zatrudnionych w omawianych przedszkolach. Wobec tego brak podstaw do przyjęcia, by kwestionowany zapis naruszał przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym.
W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazał także, by zaskarżona uchwała naruszała przepisy prawa odnoszące się do rocznego czasu pracy przedszkoli publicznych.
W zaskarżonej uchwale nie normowano kwestii rocznego czasu pracy przedszkoli prowadzonych przez Gminę Czersk, a z jej uzasadnienia, w części dotyczącej kalkulacji łącznego kosztu godzinowego, wynika, że koszt miesięczny na 1 dziecko dzielono przez 12 miesięcy, wielkość 11 miesięcy użyto przy obliczaniu średniego czasu pobytu dziecka w przedszkolu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia waloru ekwiwalentności świadczeń, wskazano, że z treści § 4 uchwały i materiału dowodowego, szczegółowe warunki pobytu dziecka w przedszkolu oraz korzystania z jego świadczeń określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy rodzicami, a dyrektorem przedszkola. Zdaniem WSA w Gdańsku przepisy ustawy o systemie oświaty nie stoją na przeszkodzie zawieraniu tego rodzaju umów.
Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r. (III AZP 30/92 stwierdzono, że skoro przepisy ustaw o systemie oświaty i samorządzie terytorialnym nie stawiają przeszkód do zawierania umów cywilnoprawnych dotyczących określenia szczegółowych warunków pobytu dziecka w przedszkolu oraz korzystania ze świadczeń przedszkola, to zarzut braku ekwiwalentności świadczeń i żądanie zwrotu części niesłusznie pobranych opłat mogłyby dotyczyć jedynie konkretnej, zawartej umowy między rodzicami dziecka uczęszczającego do przedszkola, a Gminą Czersk i nie może być rozpatrywany w tym postępowaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. G., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- a) art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 169, poz. 1417 ze zm.) poprzez badanie sprawy w ograniczonym zakresie, w szczególności poprzez pominięcie badania prawidłowości kalkulacji opłat;
- b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do istotnych zarzutów skargi i lakoniczne stwierdzenie, że to skarżący powinien wykazać, że strona przeciwna w sposób nieprawidłowy dokonała kalkulacji opłat.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.), zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia przepisów postępowania, co znalazło odzwierciedlenie w podniesionych w stosunku do zaskarżonego wyroku zarzutach i ich uzasadnieniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd I instancji art. 134 § 1ppsa sprowadza się do braku oceny prawidłowości kalkulacji opłat, co rzutuje na niepoprawność uzasadnienia zaskarżonego wyroku to jest art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z zarzutami tymi nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice te wyznaczone są przez zgłoszone do organu administracji żądanie strony. Zakres zgłoszonego żądania identyfikuje sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także granice sprawy sądowoadministracyjnej (art. 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zobowiązanie sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, a nie tylko w ramach sformułowanych zarzutów i wniosków skargi wskazuje, że sąd ten obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zarzuty skargi, co na podstawie art. 141 § 4 powołanej ustawy wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku.
Sporządzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obszerne uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którymi uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przestawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie przesłanki prawidłowo sporządzonego uzasadnienia spełnia uzasadnienie wyroku będącego przedmiotem skargi kasacyjnej.
Przede wszystkim należy zauważyć, że zaskarżony wyrok został wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Wcześniej Sąd ten po rozpoznaniu skargi A. G. wyrokiem z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 476/08, stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Miejskiej w Czersku nr XVII/156/08 z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie miesięcznej opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę Czersk.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2009 r. Sąd wyliczył uchybienia jakich dopuszczono się przy podejmowaniu uchwały oraz wskazał, że uchwalając miesięczną opłatę należy w sposób szczegółowy określić jakiego rodzaju świadczeń opłata ta dotyczy, przedstawić sposób kalkulacji kosztów, aby zapewnić tym samym możliwość oceny ekwiwalentności świadczeń. Ponadto umieścić zapis o możliwości rezygnacji z części dodatkowych świadczeń a także, na jakich zasadach dokonywany będzie zwrot uiszczonej opłaty w przypadku choroby dziecka bądź rezygnacji ze świadczeń.
Podejmując ponownie uchwałę, w tym samym przedmiocie, w dniu 19 maja 2009r. Rada Miejska w Czersku mając na uwadze treść art. 170 p.p.s.a. zastosowała się w pełni do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku określając precyzyjnie rodzaje świadczeń, za które rodzice wnoszą opłaty oraz ich zakres i czas trwania. Uchwała przewiduje zawieranie umów cywilnoprawnych na te świadczenia pomiędzy placówką przedszkolną a rodzicami podopiecznych. Do uchwały załączono kalkulację, z której wynika, że koszt jednej godziny za świadczone usługi ponad podstawę programową na jedno dziecka w przedszkolach na terenie gminy Czersk wynosi 2,56 zł. Koszt ten wyliczono według sprawozdania z wykonania budżetu za 2008 r.
Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznał wnikliwie sprawę opłat za zajęcia prowadzone w przedszkolach publicznych wychodzące poza podstawę programową w jej granicach ustosunkowywując się do zarzutów skargi i wniosków w niej zawartych.
W tym miejscu należy przypomnieć treść art. 1 §2 p.u.s.a. który stanowi, ze kontrola sądów administracyjnych sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem rzeczą Sądu I instancji było dokonanie kontroli w tym zakresie. Nie jest zadaniem Sądu dokonywać kontroli rachunkowej dokonanych wyliczeń czego domagał się skarżący w skardze kasacyjnej. Uchwala Rady Miejskiej w Czersku jest zgodna z prawem. Zawiera sporną kalkulację kosztów udziału dziecka w zajęciach ponad podstawę programowa oraz sposób jej naliczania. Z tego względu skarga na tą uchwałę została zasadnie oddalona przez Sąd I instancji.
Mając na uwadze niezasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.