Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1031/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1053/13, po rozpoznaniu skargi E. S. i A. S., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Wojewoda Lubelski orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. i A. S. w wysokości 1.086.000 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina Lublin, oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...] oraz w pkt 2 o przekazaniu z ustalonego odszkodowania kwoty 142.518,12 zł na rzecz I. z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na ww. nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E. i A. S. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 24 lipca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. T. Biegła ustaliła, iż przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, położona jest w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagrodowej. Dojazd odbywa się drogą publiczną o nawierzchni asfaltowej. Nieruchomość położona jest na terenie uzbrojonym w energię elektryczną, wodociąg, gaz, telefon, do budynku wykonano wszystkie przyłącza. Biegła ustaliła, że na nieruchomości znajduje się budynek wolnostojący, parterowy z poddaszem użytkowym, nie podpiwniczony, murowany, wybudowany w 2004 r. o prostej typowej bryle, wykończony w podwyższonym standardzie, w stanie technicznym dobrym. Wskazano, że nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego cz.

IV miasta Lublina, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Lublin Nr 628/XXIX/2005 z dnia 17 marca 2005 r., położona jest na terenach oznaczonych symbolem R1 (KDE) przeznaczonych pod tereny upraw polowych bez prawa zabudowy z rezerwą rozwojową pod drogi ekspresowe. Zgodnie z tym dokumentem przeznaczenie gruntów przyległych to tereny aktywności gospodarczej i tereny zabudowy podmiejskiej, zagrodowej i jednorodzinnej wraz z nieuciążliwymi usługami. Rzeczoznawca majątkowy przeanalizowała rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi zabudowanymi budynkami mieszkalnymi murowanymi, wzniesionymi po 2000 r., z pominięciem rezydencji, z uwzględnieniem przeznaczenia pod drogi publiczne oraz z tzw. wolnego obrotu prywatnego, jako przedmiot prawa własności oraz rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Analizą został objęty rynek lokalny obejmujący gminy powiatu lubelskiego graniczące z Lublinem - Wólka, Niemce, Jastków i Konopnica w najpopularniejszych miejscowościach położonych najbliżej miasta oraz w obrębach obrzeżnych miast Lublina i Świdnika.

Analiza objęła okres od stycznia 2010 r. W wyniku przeprowadzonego badania rzeczoznawca majątkowy ustaliła, iż ceny rynkowe nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi nabywanymi na cel publiczny wykazują wyższy poziomom (ok. 36%) w stosunku do cen podobnych nieruchomości uzyskiwanych w tzw. obrocie prywatnym. Jednakże na analizowanym obszarze zanotowano brak w obrocie rynkowym dostatecznej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi zabudowanymi budynkami mieszkalnymi wzniesionymi po 2000 r., przeznaczonymi i nabytymi pod drogi publiczne wystarczająco podobnymi do nieruchomości wycenianej.

W związku z powyższym wartość rynkową nieruchomości określono przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, tj. nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową podmiejską (zagrodową i jednorodzinną), zabudowane domami jednorodzinnymi, z uwzględnieniem § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w zakresie powiększenia określonej wartości na podstawie badania rynku nieruchomości o 36%. Rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Ostatecznie biegła przyjęła do analizy transakcje z obrotu rynkowego (prywatnego) nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami mieszkalnymi, przeznaczonych w planie pod zabudowę jednorodzinną lub zagrodową, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie od stycznia 2011 r., położonych w miejscowościach najbardziej popularnych, najbliżej Lublina, zabudowanych budynkami mieszkalnymi murowanymi wzniesionymi po 2000 r. o atrakcyjnej architekturze, wykończonych w wysokim i podwyższonym standardzie o powierzchni użytkowej od 100 do 200m2.

Szacując wartość rynkową nieruchomości autorka operatu określiła cechy rynkowe, które mają wpływ na wartość nieruchomości na badanym rynku oraz przyznała im odpowiednie wagi. Cechy te biegła uporządkowała następująco: lokalizacja i otoczenie nieruchomości - atrakcyjne (w peryferyjnym mniej popularnym obrębie miejskim o charakterze zabudowy podmiejskiej, ale w granicach administracyjnych miasta Lublin – [...]) waga 20%, dojazd, dostęp do komunikacji - dogodny (drogą publiczną utwardzoną i urządzoną) waga 10%, architektura, stan techniczno - użytkowy i standard budynku mieszkalnego - dobry (budynek o typowej prostej architekturze z dachem wielopłaszczyznowym krytym dachówką cementową, wykończony w podwyższonym standardzie) waga 25%, dodatkowa powierzchnia, zabudowa średnia (niepodpiwniczony, bez dodatkowej zabudowy z typowym garażem w kubaturze) waga 10%, stan zagospodarowania nieruchomości - dobry (ogrodzenie z siatki bez cokołu, tylko brama i furtka z elementów kutych, bram przesuwana ręcznie, wjazd i chodnik utwardzone kostką, ogród przydomowy z zielenią ozdobną, z gatunkami szlachetnymi, minimalne akcenty małej architektury) waga 10%, wielkość działki wyrażona wskaźnikiem zabudowy PGR/P uż bud. - bardzo duża (przedział wskaźnika zabudowy od 12 do 14) waga 15%, wielkość budynku mieszkalnego - optymalna (przedział powierzchni użytkowej do 140m2) waga 10%. Wartość rynkową prawa własności nieruchomości zabudowanej, powiększonej o 36%, biegła obliczyła na kwotę 1.076.000 zł.

Minister wskazał, że wycena została przeprowadzona poprawnie przy zastosowaniu metodologii określonej § 36 ust. 4 rozporządzenia. Ponieważ na analizowanym rynku lokalnym i regionalnym rzeczoznawca majątkowy nie zanotowała wystarczającej ilości transakcji rynkowych nieruchomości drogowych podobnych do przedmiotowej nieruchomości, biegła przyjęła do porównania nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową podmiejską (zagrodową i jednorodzinną) podobne do nieruchomości szacowanej.

Jednocześnie, wobec tego, że wartość tych gruntów jest niższa od cen rynkowych nieruchomości drogowych zabudowanych nowymi budynkami mieszkalnymi, nabytych w związku z budową drogi krajowej, biegła powiększyła wartość nieruchomości o 36%, stosownie do § 36 ust. 3 rozporządzenia. Powyższe powoduje, iż operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o właściwy dobór transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.

Ustosunkowując się natomiast do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 9 sierpnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego I. H., Minister stwierdził, że nie może stanowić dowodu w sprawie, ponieważ jest nieaktualny w rozumieniu art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.".

Zdaniem organu odwoławczego przedstawiony przez strony operat szacunkowy nie podważa ustaleń biegłej W. T. w zakresie oszacowanej przez nią wartości nieruchomości. Organ administracji mając na względzie interes obywatela "czuwa" nad tym, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu. Z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.), w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego. W postępowaniu administracyjnym nie jest bowiem możliwe, aby operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez stronę przeciwstawić operatowi szacunkowemu rzeczoznawcy majątkowego sporządzonemu na zlecenie organu (art. 157 ust. 2 u.g.n.). Powyższe oznacza, że wartość nieruchomości została określona prawidłowo.

Od powyższej decyzji E. i A. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 12 ust 4a i 4b i 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj.: 1) art. 8, art. 11 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.;

1. 2) art. 11, art. 78 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a.;
2. 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organów I i II instancji w pierwszej kolejności podzielił stanowisko Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego I. H. nie mógł być brany pod uwagę jako kontroperat w stosunku do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. T. Operat ten utracił aktualność w rozumieniu art. 156 ust. 3 u.g.n, a poza tym był sporządzony na potrzeby sprawy o ustalenie odszkodowania za nabycie nieruchomości pod inwestycję drogową na mocy decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2005 r. Dlatego też nie rozpoznanie przez Wojewodę Lubelskiego w formie postanowienia zawartego w piśmie z dnia 8 sierpnia 2012 r. wniosku o dopuszczenie jako dowodu w sprawie operatu sporządzonego na zlecenie GDDKiA, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Sądu I instancji rację mają jednak skarżący, że Wojewoda Lubelski pominął składane przez skarżących wnioski dowodowe odnośnie przeprowadzenia dowodu z kontrwyceny sporządzonej na koszt skarżących oraz przeprowadzenia dowodu z oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Organ I instancji ograniczył swoje stanowisko do poinformowania strony o tym, że operat szacunkowy sporządzony przez W. T. w dniu 24 lipca 2012 r. został dopuszczony jako dowód w sprawie oraz że zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Sąd zgodził się z organem, że – co do zasady - jeżeli w sprawie zostały przedłożone organowi dwa operaty szacunkowe, wówczas jeden operat nie może być podstawą do oceny prawidłowości sporządzenia drugiego operatu szacunkowego. Trzeba jednak odróżnić ocenę prawidłowości operatu szacunkowego, którą przeprowadzić może jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.) od sytuacji, gdy w sprawie organ zlecił sporządzenie operatu szacunkowego biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu, a następnie organ dopuścił dowód z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego, który jest ekspertem z zakresu wyceny nieruchomości, lecz nie ma w sprawie statusu biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie o odszkodowanie za nieruchomości nabyte przez podmiot publicznoprawny na podstawie specustawy prowadzone jest przez organ z urzędu. Wobec tego na organie spoczywa obowiązek podejmowania czynności z urzędu lub na wniosek strony niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.).

Skarżący zgłosili zastrzeżenia dotyczące operatu szacunkowego, które dotyczyły błędnego określenia przez biegłą przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, opisu nieruchomości i otoczenia, braku wyszczególnienia wartości gruntu, przyjętej powierzchni użytkowej budynku bez garażu usytuowanego w bryle budynku, doboru nieruchomości podobnych, przyjętych cech mających wpływ na wartość nieruchomości, analizy rynku nieruchomości. Szczególnie istotny był zarzut odnoszący się do wyłączenia z powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego garażu usytuowanego w bryle budynku, co przy przyjętej przez biegłą metodzie określania wartości nieruchomości miało bezpośredni wpływ na ustaloną wartość nieruchomości. Wątpliwości Sądu I instancji budzi wyłączenie przez biegłą z powierzchni użytkowej budynku szacowanej nieruchomości garażu znajdującego się w bryle budynku, mimo że biegła jako podstawę określenia powierzchni użytkowej budynku oparła się na Inwentaryzacji budynku sporządzonej w czerwcu 2008 r. przez eksperta z zakresu budownictwa, który jako pow. użytkową budynku przyjął 137,86m2, co wynika z materiałów załączonych do pisma skarżących z dnia 8 sierpnia 2012 r. Wątpliwości budzi także to, czy zgodne ze sztuką wyceny nieruchomości było wyłączenie garażu znajdującego się w bryle budynku szacowanej nieruchomości z powierzchni użytkowej budynku i uwzględnienie powierzchni garażu jako atrybutu wpływającego na wartość nieruchomości, w sytuacji gdy nieruchomości przyjęte do porównań nie posiadały garażu usytuowanego w bryle budynku (w nieruchomościach przyjętych do porównań w trzech przypadkach garaż był przybudówką, a w jednej był odrębnym budynkiem wolnostojącym), a biegła nie wliczała garaży nieruchomości porównawczych do powierzchni użytkowej budynków.

Pominięcie przez biegłą powierzchni garażu (19,31m2) przy przyjętym sposobie określenia wartości nieruchomości spowodowało obliczenie wartości nieruchomości na kwotę niższą o 175.264,90 zł, niż gdyby biegła wliczyła garaż znajdujący się w bryle budynku do powierzchni użytkowej szacowanej nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji istnienia wątpliwości, co do treści operatu szacunkowego i ujawnionej przez skarżących woli czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym poprzez składanie wniosków o dopuszczenie jako dowodu w sprawie kontroperatu wykonanego na koszt skarżących lub oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych organ winien zobowiązać skarżących do złożenia w wyznaczonym terminie kontrwyceny sporządzonej na zlecenie skarżących. Gdyby się natomiast okazało, że rzeczoznawca majątkowy w kontrwycenie przyjął inne założenia oraz zastosował inną metodologię szacowania nieruchomości (przy założeniu zastosowania tej samej metody i podejścia) i wystąpiłaby zasadnicza różnica w określonej wartości nieruchomości pomiędzy operatami szacunkowymi, wówczas byłaby podstawa do wystąpienia przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu.

W tej sytuacji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, doszło do naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 w zw. z art. 10 k.p.a.

Sąd nie podzielił zarzutów, że zaskarżonej decyzji można postawić zarzut naruszenia art. 12 ust. 4a i 4b specustawy. W dacie wydania zaskarżonej decyzji decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] grudnia 2011 r. była bowiem ostateczna. Wobec tego rozważania Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej odnoszące się do wejścia w życie ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 poz. 118), na mocy której do art. 12 po ust. 4f dodano ust. 4g, nie miały znaczenia dla sprawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ nie dostrzegł tego, że organ I instancji pominął wnioski dowodowe zgłaszane przez skarżących, w których zawarto szereg zarzutów co do sporządzonej na zlecenie organu wyceny nieruchomości, także w zakresie mającym bezpośredni wpływ na określoną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości poprzez zastosowany przez biegłą sposób obliczenia wartości nieruchomości, z wyłączeniem garażu usytuowanego w bryle budynku z powierzchni użytkowej budynku szacowanej nieruchomości. W sprawie istniały zatem podstawy do wydania decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu naruszenia przepisu art. 18 ust. 1e specustawy. Przepis ten obliguje właścicieli nieruchomości do wydania nieruchomości i opróżnienia lokali nie później, niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy właściciele nieruchomości dobrowolnie opuszczą nieruchomość lub umożliwią inwestorowi korzystanie z nieruchomości, co wiąże się z wydaniem dokumentów umożliwiających rozporządzanie rzeczą oraz wydaniem przedmiotów umożliwiających objęcie faktycznego władztwa nad rzeczą przez inwestora (art. 348 k.c.). Wola dobrowolnego wydania nieruchomości winna być udokumentowana sporządzonym protokołem zdawczo – odbiorczym lub wynikać z jednostronnego oświadczenia właściciela, w sytuacji gdy inwestor odmawia podpisania protokołu.

Tymczasem z materiału dowodowego wynika, że wydanie nieruchomości GDDKiA nastąpiło w trybie przymusowym poprzez zastosowanie egzekucji administracyjnej. Z treści pisma GDDKiA z dnia 18 września 2012 r. oraz treści skargi wynika ponadto, że skarżący opuści przedmiotową nieruchomość po upływie ponad 4 miesięcy od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów:

1. 1) art. 123 w zw. z art. 77 § 2, art. 78 i art. 10 k.p.a. poprzez brak formalnego rozpoznania w drodze postanowienia wniosków dowodowych składanych przez strony, co uniemożliwiło stronom czynny udział w toczącym się postępowaniu, w sytuacji gdy okoliczność ta nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy;
2. 2) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie poddając operatu szacunkowego pod ocenę organizacji opinii zawodowej, kiedy organ samodzielnie dokonał oceny tego opracowania i nie miał wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia;
3. 3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. polegającego na błędnej ocenie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość w sytuacji gdy został on dogłębnie oceniony przez organy obydwu instancji i nie dopatrzono się w nim uchybień.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;
2. 2) zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. S. i A. S. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, która zawiera usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oceniły wartość dowodową sporządzonego przez W. T. operatu szacunkowego, nie uchybiając w tym zakresie przepisom art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 w zw. z art. 10 k.p.a.

Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest zatem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. W rozpoznawanej sprawie operat został sporządzony przy poszanowaniu reguł ustanowionych w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Poprawność wyceny z punktu widzenia zgodności z prawem zastosowanego podejścia i metody, przyjętych w operacie założeń, niewkraczających w obszar wiedzy specjalistycznej, nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Formułowane natomiast przez Sąd I instancji w stosunku do sporządzonego operatu zastrzeżenia, w szczególności w zakresie dotyczącym obliczenia wartości garażu znajdującego się w bryle budynku do powierzchni użytkowej szacowanej nieruchomości, nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa i stanowią w istocie polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy, do czego Sąd nie jest uprawniony. Jak wyjaśniła biegła w piśmie z dnia 11 września 2012 r., stanowiącym odpowiedź na zarzuty E. S. i A. S. do sporządzonego operatu szacunkowego, określana wartość rynkowa nieruchomości zabudowanej zawiera w sobie wartość gruntu, całego budynku mieszkalnego oraz wszystkich części składowych nieruchomości. Brak jest bowiem wymogów prawnych aby podawać oddzielnie wartość poszczególnych części składowych nieruchomości do celu wyceny dla jakiego został sporządzony operat. Wskazano również, że garaż zawiera się w 1m2 nieruchomości porównawczych, a tym samym w wartości 1m2 nieruchomości wycenianej.

Wobec powyższego należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonał wyboru bazy nieruchomości stanowiących podstawę wyceny, a organ wyjaśnił dlaczego powierzchnię użytkową budynku podano bez powierzchni garażu i dlaczego taki sposób wyceny uznano za poprawny.

Z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż ustalenie wartości rynkowej nieruchomości winno nastąpić wedle reguł zawartych w art. 134 ust. 2 tej ustawy, czyli przy przyjęciu najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku, określonej z uwzględnieniem cen stosowanych na danym terenie w transakcjach handlowych, nadto przestrzegając założeń uregulowanych w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dokonuje go rzeczoznawca majątkowy, który wybiera właściwe podejście oraz metodę i techniki szacowania (art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 2 cytowanej ustawy). Przepisy wykonawcze regulują sposób dokonywania wyceny nieruchomości na potrzeby wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i konkretyzują zawarte tamże reguły ogólne. Podkreślić należy, że zasadą jest ustalenie wartości rynkowej, a pierwszeństwo ma podejście porównawcze, które obecnie wykorzystuje dane transakcyjne z rynku lokalnego i regionalnego (dopiero gdy są niewystarczające stosuje się podejście kosztowe).

W tym podejściu przede wszystkim stosuje się metodę porównania parami. Według brzmienia § 36 ust. 4 rozporządzenia określenie wartości rynkowej następuje przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że jest możliwe uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jak wyjaśniła biegła w operacie szacunkowym z dnia 24 lipca 2012 r. w obrocie rynkowym w analizowanym okresie i obszarze rynku brak było dostatecznej liczby transakcji rynkowych nieruchomości drogowych zabudowanych budynkami mieszkalnymi wzniesionymi po 2000 r., przeznaczonych i nabytych pod drogi publiczne, wystarczająco podobnych do nieruchomości wycenianej. Jednakże biegła wskazała, że zanotowano wystarczającą liczbę danych z obrotu rynkowego tzw. "prywatnego" nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wzniesionymi po 2000 r. Ponieważ stwierdzono wyższy poziom cen rynkowych nieruchomości drogowych zabudowanych nowymi budynkami mieszkalnymi (nabytych w związku z budową drogi krajowej) w stosunku do cen z tzw. obrotu "prywatnego" o ok. 36% biegła zastosowała zasady z § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia i wartość rynkową nieruchomości określiła przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych – czyli nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową podmiejską (zagrodową i jednorodzinną) zabudowane domami jednorodzinnymi, z uwzględnieniem § 36 ust. 3 rozporządzenia w zakresie powiększenia określonej wartości nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zatem zarzucić organowi dokonania nietrafnej oceny operatu. Odmienny pogląd Sądu I instancji jest chybiony, co czyni skargę kasacyjną w tym zakresie zasadną. Operat został właściwie uzasadniony w sferze faktycznej i prawnej, nadto biegła złożyła na żądanie organu wyjaśnienia co do sposobu wyceny. Jedynie w sytuacji, gdyby istotne okoliczności mające wpływ na wysokość szacunku zostały przedstawione w opinii w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny operatu, czy w sposób odbiegający od wymogów prawnych, jawnie sprzeczne z faktami, były nielogiczne czy niezgodne z zasadami doświadczenia, można byłoby jego wnioski podważyć.

Należy przy tym stwierdzić, iż aspekt oceny okoliczności faktycznych należy do biegłego. Zarówno organ, jak i sąd nie posiadają wiadomości specjalnych, aby poddać go w wątpliwość. Określona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości uwzględnia cechy, takie jak: lokalizacja i otoczenie nieruchomości, dojazd, dostęp do komunikacji, architekturę, stan techniczno-użytkowy, standard budynku mieszkalnego, stan zagospodarowania nieruchomości, wielkość działki, wielkość budynku mieszkalnego. Biegła ponadto dokonała oceny wpływu poszczególnych cech na wartość nieruchomości.

Tylko wówczas, gdyby operat nie spełniał tych wymogów, organ miałby obowiązek uzyskania kolejnego. Poza tym przypadkiem inny operat, w szczególności przedłożony przez strony, nie może podważyć sporządzonego na żądanie organu. Przy czym ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje specjalny tryb w materii kontroli prawidłowości operatu, tj. możliwość dokonania oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców (art. 157 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami), czego w sprawie nie uczyniono.

Za uzasadniony w tej sytuacji uznać należy zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż E. S. i A. S. nie skorzystali z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie do podnoszonych na etapie postępowania administracyjnego zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, rzeczoznawca odniosła się w piśmie z dnia 11 września 2012 r. w szczególności odnosząc się do zarzutu zaniżania wartości nieruchomości.

Z tych przyczyn, mając na uwadze zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a także uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.