Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. i E. G. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Powiatu [...], w którym domagał się on - na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872) – stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności gruntu stanowiącego działki nr [...], zajętego pod drogę publiczną nr [...], położonego we wsi [...] gm. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. umorzył postępowanie. Decyzję tę Minister Infrastruktury uchylił decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda [...] odmówił uwzględnienia wniosku, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów na fakt władania wspomnianymi działkami (stanowiącymi na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych i zajętymi pod drogę) przez Powiat.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. Minister Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił tę decyzję Wojewody i stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. Ta decyzja ostateczna została jednak uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 533/13. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił, jakie elementy stanu faktycznego są sporne pomiędzy współwłaścicielami działek a Powiatem [...]. W szczególności w sprawie wątpliwy jest zasięg pasa drogowego przedmiotowej drogi w dniu 31 grudnia 1998 r. Wykazano dotąd, że w latach 70-tych dokonano modernizacji drogi, ale potem nie prowadzono żadnych prac. Nie wiadomo czy rów odwadniający znajdował się w granicach działek Państwa G. Zatem nie jest sporne władanie gruntem przez Powiat, lecz zasięg pasa drogowego. W celu wyjaśnienia tych wątpliwości polecił Sąd przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem świadków i biegłego geodety, jak też oględziny nieruchomości.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną obecnie decyzją uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. i stwierdził nabycie własności działek nr [...], przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. W jej uzasadnieniu stwierdził, że stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 uprzednio wskazanej ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Działki objęte tym postępowaniem stanowiły współwłasność osób fizycznych – E. G. i J. G., którzy nadal są ujawnieni w księgach wieczystych prowadzonych dla działek nr [...] i [...], natomiast działka nr [...], na podstawie decyzji podziałowej stała się własnością powiatu [...].
Droga usytuowana na nich została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, a z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Dalej organ podał, iż wykonując zalecenia Sądu Wojewódzkiego w dniu [...] listopada 2014 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, w toku której przesłuchał świadków i strony, a ich zeznania poddał ocenie, co szczegółowo omówił w motywach decyzji. Za wiarygodne uznał zeznania R. P. i J. R., która pracuje i wówczas pracowała w Zarządzie Dróg w [...], dowodzące sadzenia topoli po obu stronach drogi ok. 50 lat temu, utwardzenia asfaltem w latach 1978-1980, natomiast za niewiarygodne uznał zeznania pozostałych świadków, jako sprzeczne z zeznaniami stron, J. G. oświadczył bowiem, że na spornej nieruchomości znajdowało się płaskie pobocze umożliwiające parkowanie samochodu, rosły tam topole, zaś E. G., że znajdowało się tam lekkie wgłębienie, nadto że zarządca nie zajmował się utrzymaniem drzew.
Odtworzono także granice pasa drogowego na działkach. Te dowody, nadto mapa sytuacyjna sporządzona przez uprawnionego geodetę według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., pozwoliły na przyjęcie spełnienia powyższych przesłanek.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję ostateczną wnieśli E. i J. G., zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia. Podnieśli naruszenie przepisów postępowania przez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wznowienia granic, pominięcie wniosków dowodowych: z przesłuchania biegłego geodety J. Z. i z dokumentów dotyczących drogi będących w posiadaniu Powiatu [...], które szczegółowo przedstawili w uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie wywodząc, że zarzuty w niej podniesione nie mają wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za chybioną, w motywach zaskarżonego obecnie wyroku podkreślił przede wszystkim, że organ wykonał wszystkie wiążące zalecenia zamieszczone w poprzednim wyroku uwzględniającym skargę. Dokonał trafnych ustaleń faktycznych i rozważań prawnych. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do zbadania, czy w sprawie zostały wypełnione przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną skutkujące nabyciem prawa własności gruntu zajętego pod drogę przez jej zarządcę. A więc czy nieruchomość, niebędąca własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu tych podmiotów i była zajęta pod drogę. A w szczególności, bo takie zalecenia sprecyzował poprzednio orzekający Sąd Wojewódzki, jaki jest zasięg pasa drogowego spornej drogi.
W ocenie Sądu meriti organ dysponował kompletnym materiałem dowodowym pozwalającym na poczynienie stanowczych ustaleń w tym zakresie. Przeprowadzone dowody poprawnie ocenił pod kątem wiarygodności. Na przedmiotowych działkach w istotnej dla sprawy dacie znajdowały się rowy odwadniające i rosły zasadzone przez zarządcę drogi drzewa. Granice pasa drogowego obejmują nie tylko jezdnię, ale i pobocza, zatoki, ciągi pieszych, rowy izolacyjne. Nie podzielił więc zapatrywania skarżących, że dowód z opinii geodety W. T. został dopuszczony i przeprowadzony wadliwie. Pominięcie zaś wniosków dowodowych obejmujących dokumenty dotyczące drogi uznał za uzasadnione, gdyż były one zbędne w świetle zgromadzonego materiału i wyjaśnienia spornych okoliczności. Podobnie ocenił nieuwzględnienie dowodu z przesłuchania biegłego geodety J. Z. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli E. G. i J. G., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto postulowali przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w brzmieniu:
- - czy art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do odszkodowania osobie wywłaszczonej z mocy prawa, na równi z przejściem z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP,
- - czy art. 73 ust. 3 i art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim nie zakreśla terminu wszczęcia postępowania potwierdzającego nabycie własności nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP,
- - czy art. 73 ust. 3 i art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim nie zawiera mechanizmu informacyjnego o stanie prawnym nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999 r. oraz o treści przepisów umożliwiających ubieganie się o odszkodowanie dla podmiotów objętych wywłaszczeniem z mocy prawa, co w praktyce utrudniło możliwość uzyskania odszkodowania, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP,
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
- 1) prawa materialnego przez jego zastosowanie:
- - art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mimo iż jest on niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie przyznaje prawa do odszkodowania osobie wywłaszczonej z mocy prawa,
- - art. 73 ust. 3 i art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mimo iż jest on niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie zakreśla terminu wszczęcia postępowania potwierdzającego nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę,
- - art. 73 ust. 3 i art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mimo iż jest on niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim nie zawiera mechanizmu informacyjnego o stanie prawnym nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999 r. oraz o treści przepisów umożliwiających ubieganie się o odszkodowanie dla podmiotów objętych wywłaszczeniem z mocy prawa, co w praktyce utrudniło możliwość uzyskania odszkodowania,
- 2) przepisów postępowania:
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9, art. 11 K.p.a. poprzez pominięcie wniosków dowodowych oraz brak wyjaśnienia stronom słuszności i celowości czynności procesowych, w tym pominięcia dowodu z dokumentów i dowodu z przesłuchania geodety J. Z.,
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art.75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracyjnych oraz pominięcie wniosków dowodowych stron i niezastosowanie właściwego środka, podczas gdy materiał dowodowy zebrany przez organ był niewystarczający i budził wątpliwości, bo zabrakło w nim dokumentów dotyczących spornej drogi, a zeznania świadków przyjęte jako wiarygodne takimi nie były (J. R. nie wiedziała, gdzie znajdują się granice działek skarżących)
- - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności spornej nieruchomości bez wystąpienia przesłanki władztwa publicznoprawnego, co stanowiło o nieważności decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te umotywowano, wskazując przede wszystkim, iż organ nie ustalił żadnych nowych okoliczności, zwłaszcza co do tego, czy jakiekolwiek elementy pasa drogowego znajdowały się na działkach skarżących. W tym zakresie przywołano argumentację podważającą wersję organu i Sądu meriti, dotyczącą zarówno braku przeprowadzenia wszelkich możliwych dowodów, jak i oceny tych, które zgromadzono. Wreszcie wyeksponowano kwestię odszkodowania, która nie jest właściwie uregulowana w przepisach, stawiając byłych właścicieli w niekorzystniej sytuacji. Przy czym, jak podała autorka skargi kasacyjnej, Trybunał Konstytucyjny tym problemem dotąd się nie zajmował.
Powiat [...] postulował oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, jak też – po myśli art. 189 tej ustawy - przyczyny uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed sądem I instancji. W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności, zwłaszcza wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą skargę kasacyjną będąc związanym jej zarzutami i wnioskami.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., zatem w pierwszej kolejności rozważeniu podlega podstawa uchybień formalnych. W tym obrębie zarzuca się naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Reguluje on zatem ogólnie kompetencje sądów administracyjnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1998/15 (CBOSA), przepis ten nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe uprawnienie - sprawowanie kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne; zakreśla właściwość tych sądów, a więc granice kognicji i możliwości działania. Przeto naruszenie normy w nim zawartej mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby sąd wydając wyrok dokonał kontroli działalności innego organu - nienależącego do kategorii administracji publicznej, nie dokonał kontroli działalności takiego organu, bądź zastosował środek nieznany ustawie.
Tymczasem tak się nie stało, gdyż Sąd I instancji przeprowadził badanie legalności działania organu administracji publicznej wypowiadającego się w tej sprawie, i zastosował właściwy środek. Uczynił to w granicach swej kognicji. Nie mogło więc dojść do jego naruszenia, zwłaszcza w kontekście wyniku tej kontroli. Niepodobna bowiem tym zarzutem podważyć poprawności rozstrzygnięcia. Jak wynika z utrwalonych poglądów prezentowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, a określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. I FSK 277/07; z dnia 4 września 2008 r., sygn. I OSK 266/08, oraz postanowienie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1375/09, wszystkie publ. j.w.).
Zawarte w tym przepisie unormowanie nie może stanowić wyłącznej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej w nim ujawnionej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek ewentualnie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem również zarzuty dotyczące pozostałych przepisów wskazanych w ramach tych wytyków kasacyjnych okazały się nietrafne. W dalszej kolejności skarga kasacyjna wskazuje na uchybienie przepisowi tzw. wynikowemu, który dochodzi do głosu wówczas, gdy kontrolowany akt jest dotknięty określonymi tamże wadami (art. 145 § 1 w odpowiedniej jednostce redakcyjnej P.p.s.a., tu pkt 1 lit. c).
Przepisy wynikowe regulują także sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w ich hipotezach sytuacji. Zastosowanie zawartych w nich norm jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto ich złamanie może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił, albo oddalił skargę od aktu niezgodnego z prawem. Tym samym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie. Przy czym istotny wpływ na wynik sprawy oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści.
Zatem uznanie zarzutu naruszenia tych norm za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Konieczne jest przeto jego powiązanie z przepisami, jakimi uchybił organ. W kasacji powiązano go z wymienionymi powyżej przepisami K.p.a., co miało dowodzić co najmniej niewyjaśnienia sprawy. Te zarzuty są niezasadne. Przede wszystkim nie wykazały, ani nawet nie usiłowały wykazać możliwości istotnego wpływu uchybień na wynik sprawy. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny potraktował je jako skierowane nie przeciwko zaskarżonej decyzji, a przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, czyli jako zarzuty niedostrzeżenia przez Sąd meriti wad postępowania administracyjnego. Bowiem sąd administracyjny nie mógł stosować reguł K.p.a., jak też prowadzić opisanego w kasacji postępowania dowodowego, jak zdaje się to sugerować literalne brzmienie zarzutów.
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego – jakkolwiek powód podany przez organ nie jest przekonujący – to należy go podzielić i uznać, że dopuszczenie dowodów eksponowanych w kasacji było zbędne. Przesłuchanie biegłego geodety J. Z. było nawet nieuprawnione, skoro sporządził on opinię, która jest dokumentem urzędowym i nie wymagała uzupełnienia czy omówienia, jako że nie była dowodem w sprawie. Organ oparł się bowiem o opinię - sprawozdanie techniczne i mapę sporządzone przez geodetę W. T., które to sprawozdanie zawarte w tamtej opinii ustalenia uwzględniło. Wykonano je bowiem według operatu z [...] listopada 2007 r. Zatem dokonane wznowienie granic na dzień 31 grudnia 1998 r. uwzględniło tenże operat sporządzony w celu uregulowania stanu prawnego. Kasacja nie wykazała wad w tych opiniach ani rozbieżności pomiędzy nimi.
Natomiast wnioski o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w niej nie precyzują, na jaką okoliczność miałyby być dopuszczone, przy czym wykazanie spełnienia przesłanek materialnoprawnych innymi środkami dowodowymi rzeczywiście czyni zbędnym kolejny dowód w tym zakresie, chyba że miałby on na celu podważenie wiarygodności poprzednich. Strona wszak nie podała, co z tych dowodów miałoby wynikać. Przytoczone przezeń dowody ocenione jako wiarygodne przez organ nie zostały pod tym kątem skutecznie zakwestionowane, gdyż nie uwypuklono, jakim regułom oceny organ uchybił. Trzeba przypomnieć, że art. 80 K.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie precyzuje wyraźnie i szczegółowo sposobu dokonywania tej oceny. Reguły stosowane w tej materii formułuje więc orzecznictwo i piśmiennictwo. Generalnie i w uproszczeniu ocenę wiarygodności każdego dowodu przeprowadza się na gruncie całokształtu materiału dowodowego, czyli oceniając każdy dowód na tle innych, stosując reguły logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego.
Konkludując, materiał zebrany przez organ był wystarczający do podjęcia ustaleń faktycznych pozwalających na rozstrzygnięcie sprawy. Przeprowadzone dowody zostały właściwie ocenione. Ustalenia faktyczne są więc prawidłowe. Dlatego uprawnionym jest wniosek, że organ nie naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., toteż zasadnie Sąd meriti te ustalenia zaakceptował. Godzi się w tym miejscu zwrócić uwagę, że dowodzenie faktów sprzed 20 lat jest wielce utrudnione, stąd należy stosować tu odpowiednie kryteria dostosowane do tej okoliczności. Istotnym jest również to, że wedle art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1089) droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, zaś pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 tej ustawy).
Przy czym w brzmieniu obowiązującym w dacie istotnej z punktu widzenia tej sprawy droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (art. 4 pkt 1 tej ustawy). Nie jest to więc ulica w potocznym rozumieniu, bo prawnie jest to pojęcie węższe (por. art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Jeśli chodzi o reguły pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), udzielania informacji (art. 9 K.p.a.), wyjaśniania zasadności przesłanek decyzji (art. 11 K.p.a.), to mogą one stanowić podstawę zarzutu w wyjątkowych wypadkach, są bowiem ogólnymi regułami postępowania.
Mogłoby to mieć miejsce wówczas przede wszystkim, gdyby uchybienie im było oczywiste i miało jednoznaczny wpływ na wynik sprawy. Przykładowo, gdyby organ nie prowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego, lub korzystał ze środków sprzecznych z prawem. W niniejszej sprawie nie wykazano, aby takie uchybienie organ popełnił, i to ze skutkiem dla wyniku sprawy.
W tym stanie rzeczy niepodobna też zaakceptować stanowiska o konieczności zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Nie ma wszak uzasadnionych powodów do konkluzji o rażącym uchybieniu prawa decyzją kontrolowaną w sprawie, albo o wydaniu jej bez podstawy prawnej. Takich okoliczności wyraźnie nie eksponuje nawet skarga kasacyjna. Powołuje się bowiem na brak władztwa Powiatu [...] nad spornymi działkami, nie bacząc po pierwsze na fakt, iż ta kwestia została wiążąco przesądzona w pierwszym zapadłym w sprawie wyroku, po wtóre że w praktyce przyjęto domniemanie spełnienia tej przesłanki w przypadku usytuowania działek w ciągu drogi, którego skarżący nie zdołali w tej sprawie obalić. Trzeba wszak przypomnieć, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem (por. np. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., sygn. I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76).
Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z jasną treścią normy wynikającej z danego przepisu przez proste zestawienie ze sobą. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 725/10, z 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1046/10, z 18 października 2016 r., sygn. I OSK 1923/15, publ. CBOSA). Stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć zatem znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W literaturze oraz w orzecznictwie kwalifikuje się naruszenie prawa jako rażące mając też na uwadze skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 maja 2005 r., sygn. OSK 1531/04, z 5 lipca 2011 r., sygn. II GSK 352/10, publ. jw.).
Natomiast wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma oparcia w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. A także wtedy, kiedy dany skutek powstaje z mocy prawa, a do jego realizacji nie jest potrzebna konkretyzacja w decyzji. Ponadto decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy zapadła w sprawie nienormowanej przez prawo administracyjne, jak też wówczas, gdy z przepisów prawa materialnego wynika, że załatwienie sprawy ma nastąpić w innej formie niż decyzja administracyjna. Przy czym zarzut w tym obrębie zwykle jest kwalifikowany jako należący do kategorii materialnoprawnych, gdyż rzadko występuje tego rodzaju nieważność w wyniku uchybień formalnych. Zarzuty prezentowane w ramach podstawy naruszenia prawa procesowego okazały się więc nieusprawiedliwione. Skutkuje to przesądzeniem ustalonego dotąd stanu faktycznego, który jako prawomocny stanowi bazę dla rozważań wytyków przedstawionych w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego.
W tym obrębie dość stwierdzić, że wykazanie przesłanek materialnoprawnych uzasadniało wydanie decyzji deklaratoryjnej, zwłaszcza że skarga kasacyjna koncentruje się na zagadnieniu odszkodowania za przejęcie własności gruntu zajętego pod drogę, które w sprawie nie wystąpiło i nie było jej przedmiotem. Postępowanie nie dotyczyło wszak odszkodowania, a przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego nią władającego. Przeto nie można tu badać zasadności zarzutów dotyczących terminu wszczęcia postępowania potwierdzającego nabycie własności (nie został on sprecyzowany, lecz nie musiał, bo prawo administracyjne nie zna generalnie instytucji przedawnienia, a charakter decyzji tego nie wymaga), jak i mechanizmu informacyjnego dotyczącego stanu prawnego nieruchomości, a już na pewno treści przepisów (te są ogólnie dostępne) i terminu do zgłoszenia żądania w tym przedmiocie (Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie się wypowiadał na ten temat).
Prawo przewiduje odszkodowanie, warunkując je pewnymi zdarzeniami i terminem, więc zarzut eksponujący jego brak jest niezrozumiały, także w łączności z wytykiem braku władztwa publicznoprawnego, co w tej sprawie nie miało miejsca. Co prawda można dostrzec pewien dysonans pomiędzy brakiem terminu na potwierdzenie nabycia własności a terminem zakreślonym na złożenie wniosku o odszkodowanie, wszak nie jest to istotą problemu w tej sprawie. Zatem i ta podstawa kasacyjna okazała się nieuzasadniona. Z tej też przyczyny wykluczone było uwzględnienie żądania zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w opisanym powyżej brzmieniu. Można tylko nadmienić, że strony władne są czynić to we własnym zakresie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Z braku podstawy prawnej nie orzekł o kosztach postępowania żądanych przez Powiat [...].