Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 14 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 367/07, oddalił skargę S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wójt Gminy Zielonki decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], powołując się na przepis § 2 ust. 1, 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), odmówił S. C. wypłaty zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że skarżący nie spełnił przesłanki ustawowej nabycia prawa do zasiłku celowego, gdyż nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Okoliczność ta została ustalona na podstawie informacji udzielonej przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego, zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.
W uzasadnieniu decyzji podało, że kryterium przyznania pomocy finansowej jest ściśle określone w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy i obok wymogu, by zostały w uprawach rolnych w gospodarstwie rolnym stwierdzone szkody spowodowane suszą w wysokości średnio powyżej 30% istnieje wymóg, by co najmniej jedna osoba w rodzinie wnioskującego była rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega tego rodzaju ubezpieczeniu z mocy ustawy.
Natomiast w przedmiotowej sprawie warunek określony w pkt 1 nie został spełniony, gdyż zgodnie z art. 7 ust.1 i art.16 ust.3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) ubezpieczeniu z mocy ustawy nie podlegają rolnicy lub domownicy podlegający innemu ubezpieczeniu społecznemu lub mający ustalone prawo do emerytury lub renty lub mający ustalone prawo do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Skarżący posiada ustalone prawo do emerytury z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniósł, iż niezrozumiałe jest dla niego stanowisko organu, iż nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, skoro nie podejmował nigdy pracy poza rolnictwem. Ponadto wyjaśnił, że ma 71 lat, prowadzi samodzielnie gospodarstwo rolne powyżej 5 ha, zarejestrowane pod nr [...] pod kątem otrzymywania dopłat ze środków Unii Europejskiej i otrzymuje z KRUS-u świadczenie emerytalne. W 2006 r. jego gospodarstwo zostało dotknięte suszą w ponad 46%, a straty zostały wycenione na kwotę 4.531 zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku wskazał, że kwestię zasiłku celowego przyznawanego w ramach realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy w 2006 r., regulowało w sposób kompleksowy rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, przy czym najbardziej istotny dla decyzji o przyznaniu tego rodzaju zasiłku jest § 2 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że zasiłek celowy może być przyznany, gdy w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez Wojewodę (...) wyniosły średnio powyżej 30% i co najmniej jedna osoba w rodzinie była rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie została spełniona druga z ww. przesłanek przyznania zasiłku celowego. Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników określa w art. 3 ust. 1, że ubezpieczeniu społecznemu rolników podlega się z mocy ustawy jak i na wniosek. W art. 7 i 16 ustawa uszczegóławia zakres podmiotowy ubezpieczenia emerytalno-rentowego oraz wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego, wskazując jednocześnie na wyłączenie z ubezpieczenia z mocy ustawy, w sytuacji gdy rolnik lub jego domownik podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu, ma ustalone prawo do emerytury lub renty albo ma ustalone prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że skarżący nie podlega, co istotne, na dzień wydania decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, kierując w tym zakresie zapytanie do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Nie ma znaczenia okoliczność, iż w przeszłości takiemu ubezpieczeniu podlegał. Na dzień dzisiejszy, co sam skarżący przyznaje, pobiera świadczenie emerytalne, wypłacane mu przez KRUS, co stanowi okoliczność wyłączającą na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, objęcia go ubezpieczeniem z mocy ustawy.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył także, iż organy prawidłowo wypowiedziały się o charakterze decyzji w przedmiocie zasiłku celowego przyznawanego w związku ze suszą w 2006 r. tzn., że decyzja o jego przyznaniu nie posiada charakteru uznaniowego, w związku z wydaniem której można wziąć pod uwagę pozaustawowe okoliczności typu sytuacja rodzinna czy majątkowa.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej w skrócie "P.p.s.a.") skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. C., reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu i zaskarżając go w całości podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art.16 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 Nr 50, poz. 291) w związku z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. z dnia 31 sierpnia 2006 r.) polegającą na przyjęciu, iż wyłączeniu z grona osób uprawnionych do zasiłku celowego podlegają rolnicy w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, którzy otrzymują z KRUS świadczenie emerytalne wobec ich wyłączenia ustawowego z ubezpieczenia społecznego rolników, zgodnie z art. 16 ust 3 ww. ustawy.
Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej według norm przepisanych, które nie zostały zapłacone w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, iż stosownie do treści art. 6 pkt 1 w związku art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym skarżący został zakwalifikowany do rolników, którzy są objęci podstawowym ubezpieczeniem rolników z mocy ustawy. Wyłączenie skarżącego w oparciu o przepis art.
16. ust.3 ww. ustawy z prawa do pomocy społecznej, pomimo zakwalifikowania do rolników, którzy z mocy ustawy podlegają ubezpieczeniu społecznemu z uwagi na spełnienie kryterium z art. 6 pkt 1 i 16 ust.1 ww. ustawy uznać należy za błędne.Za takim stanowiskiem przemawia także wykładnia celowościowa wskazująca na to, że celem tego przepisu jest zapobieganie podwójnemu ubezpieczeniu i pobieraniu z tego tytułu dwóch lub więcej świadczeń (uchwała SN z dnia 16 czerwca 1992 r. II UZP 4/92)
W ocenie autora skargi kasacyjnej sytuacja rolnika posiadającego uprawnienie emerytalne w zakresie pomocy społecznej, nie może być gorsza od sytuacji rolnika nieposiadającego takiego uprawnienia wyłącznie z tego powodu, że posiadający to uprawnienia nie opłaca składek na ubezpieczenie społeczne, gdyż z oczywistych zasad nie może ich opłacać.
Ograniczenie ustawowe opierające się na takiej zasadzie należy ocenić jako sprzeczne z ogólnie obowiązującym porządkiem prawnym, gdyż trudno jest uznać za logiczne, aby rolnik, który nabył określone ustawą świadczenie podlegał ubezpieczeniu i z tego tytułu opłacał składki. Ratio legis omawianych przepisów ma na celu stworzenie prawa do pomocy finansowej rolników dotkniętych klęską żywiołową wyrządzającą szkodę w gospodarstwie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, którego przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Zielonki z dnia [...] listopada 2006 r. odmawiających S. C. prawa do zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r., stanowił § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109). Upoważnienie do wydania tego rozporządzenia zawarte jest w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Podstawę odmowy skarżącemu prawa do tego zasiłku celowego stanowił fakt, że nie podlega on ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Wskazać należy, iż ubezpieczenie społeczne rolników reguluje ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), dalej: ustawa o KRUS.
Ubezpieczenie to obejmuje rolników i pracujących z nimi domowników, którzy spełniają trzy warunki:
- 1) posiadają obywatelstwo polskie lub 2) przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenie na osiedlenie się, zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zgody na pobyt tolerowany lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy, lub 3) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej (ubezpieczenie obejmuje obywateli, jeżeli przepisy Unii Europejskiej stosowania systemów zabezpieczenia społecznego nie stanowią inaczej). W ubezpieczeniu wyodrębnia się:
- 1) ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie,
- 2) ubezpieczenie emerytalno-rentowe (art. 1 ustawy o KRUS).
Ubezpieczeniu społecznemu podlega się z mocy ustawy albo na wniosek (art. 3 ust. 1 ustawy w KRUS).
Przepisy powołanej wyżej ustawy odrębnie regulują zasady podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu (art. 16 ustawy o KRUS) oraz w zakresie ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego (art. 7 ustawy o KRUS).
Grupy podmiotów podlegających z mocy ustawy ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu określa art. 16 ust. 1 ustawy o KRUS, zaś art. 7 ust. 1 tej ustawy określa podmioty, które z mocy ustawy podlegają ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu.
Regulacje w zakresie ubezpieczenia na wniosek zawierają przepisy art. 16 ust. 2 oraz art. 7 ust. 2-4 powołanej ustawy.
Jednakże zgodnie z art. 7 ust. 1 in fine i art. 16 ust. 3 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, rolnicze ubezpieczenie społeczne z mocy ustawy jest wyłączone, jeżeli rolnik lub domownik podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub na ustalone prawo do emerytury lub renty albo na ustalone prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż świadczenie pieniężne otrzymywane przez uprawnione podmioty w związku z suszą w 2006 r. jest elementem systemu pomocy społecznej państwa. W zakresie tej pomocy § 2 cyt. rozporządzenia pomija tę grupę rolników którzy nie podlegają ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Dotyczy to zatem osób określonych w powołanych wyżej przepisach art. 7 ust. 1 in fine i art. 16 ust. 3 cyt. ustawy.
W sprawie jest niesporne, że skarżący pobiera emeryturę rolniczą, a to oznacza, że jego podleganie ubezpieczeniu rolniczemu, z ustawy jest wyłączone (art. 16 ust. 3 ustawy o KRUS).
Jednakże wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej brak jest podstaw do przyjęcia, że dokonana przez organy wykładnia § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy w związku z § 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, wyłączająca skarżącego z uprawnienia do otrzymania zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r., zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa.
Uszło bowiem uwadze skarżącego, że powołana regulacja prawna wskazuje, że świadczenia z pomocy społecznej zostały skierowane do grupy osób, które skutki suszy mogły odczuć w sposób najbardziej dotkliwy, gdyż ich działalność rolnicza stanowi jedynie źródło dochodu i są objęci ubezpieczeniem rolnym ex lege. Podkreślić jednak należy, że zróżnicowanie prawa do świadczeń z pomocy społecznej rolników, którzy ponieśli straty w wyniku suszy, zależne od rolniczego ubezpieczenia społecznego z mocy ustawy, dotyczy jedynie uprawnienia do wypłaty jednorazowego zasiłku pieniężnego. Istota pomocy państwa w formie zasiłków pieniężnych oznacza względną swobodę prawodawcy określenia świadczeniobiorców pomocy społecznej. Zasiłki te wypłaca się bowiem ze środków budżetu państwa, a nie ze składek osób, którym one przysługują.
Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia wyłączenia skarżącego w oparciu o przepis art. 16 ust. 3 ustawy o KRUS z prawa do pomocy społecznej w ramach realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy w 2006 r., było prawnie uzasadnione, a zatem zarzut jego błędnej wykładni jest nietrafny.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił. Nie orzekł natomiast co do wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego z urzędu o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, gdyż stosownie do przepisów art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 P.p.s.a. orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym jako takie, w tym przedmiocie Sądzie pierwszej instancji.